肖万春 洪晓娟

农地“三权分置”改革是促进我国农业现代化转型和全面建成小康社会的重要举措。随着这一改革全面推开，各地都进行了有益探索、积累了经验，但也面临一些困难和问题，需要按照共享发展要求进一步深化改革。

农地“三权分置”改革中存在的问题不容忽视——

一是有些地方政府不同程度存在过度作为、干扰农地资源配置。受思想认识、经济条件、信息渠道等因素制约，在“三权分置”改革中，一些地方政府使用各种行政手段，强制农户做出违背意愿的农地转出决策，或采取奖励、补贴方式刺激农地转入方放大流转规模，甚至通过给基层政府定指标、下任务的方式直接主导、参与流转。

二是新型经营主体转入农地成本增加、创新动力不足。在一些率先完成了农地确权的试点地区，新型经营主体要与每个被确权的农户分别商谈流转价格、流转期限以及一系列后续事宜，谈判时间较长，交易成本增加，再加上总量偏小、标准不一、重点补贴对象不突出、操作监管不严，制约了新型农村经营主体的创新积极性。

三是承包权“稳定”与经营权“放活”的度难以协调。经营权对承包权存在依附，由于其权能不完整，农地首次流转可得到政策鼓励，但二次流转会导致其抵押融资功能受到较大影响;各试点区的流转大户、家庭农场主等新型经营主体大多处于孵化状态，离不开政府的大力补贴与政策扶持，完全由市场自发形成的大户占比很小;缺乏承包权拥有者和经营权流转获得者的利益共享机制，容易滋生为“套补贴”“赚快钱”而过度消耗土地生产潜力的行为;由于缺乏政策约束，存在单方违约的可能。

四是农地承包经营权抵押融资难、抵押价值评估难。现行法律对农村承包地经营权是否能够抵押未予以明确规定，同时由于尚未建立市场评估机制，缺乏专业评估机构、评估人才以及权威的评估标准，当前对农地承包经营权的抵押价值评估非常简单，以致常常与实际价值相去甚远。

以共享发展理念引领农地“三权分置”改革——

进一步深化我省农地“三权分置”改革，必须深入贯彻共享发展理念，坚持“农民共享发展红利”的原则，切实落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

坚决把握好“耕者有其田”与引导适度规模经营之间的尺度控制。我省人多地少，不宜过度强化效率而追求大规模经营，应着力引导适度规模经营，以提高农地资源优化配置效果。首先，要对政府的行为进行约束。防止以行政手段推动“唯效率尺度”，防范失地风险，切实做到农地流转充分尊重农民意愿，将农地承包经营权主体的合法权益保障与应尽义务用法律固定下来;其次，要立足于双主体共享经营红利，采用“收入尺度”引导“规模经营”。在考虑规模的起点线时，要重点参考从事非农产业的农民收入，在提高规模收益的同时又不至于与普通农户的经营规模形成过大差距。

充分总结试点经验，加快农地“三权分置”改革风险防范的法治构建。在推进农地“三权分置”改革进程中，因一些地方政府过度作为或不作为，产生了农民权益受侵害、农地非农化非粮化等风险，必须加快构建防范此类风险的长效机制。首先，完善农地相关法律条款体系。对农地“三权分置”改革要从立法、司法和行政层面进行系列的构建和调整。当前，多项涉及农地改革的试点将进入总结阶段，要总结好经验并及时升华为法规，对不适应改革要求的法规应进行修改和完善;其次，加强农地经营权价值评估机制建设。建立专业评估机构，实行农地经营权抵押评估师资格准入制度、评估机构准入制度，规范农地承包经营权价值的评估，强化评估监管和责任追究;再次，完善农业经营保险机制。引导、扶持、培养专门涉农保险机构，完善农业保险险种，规避金融机构农地贷款风险。

充分发挥政府在构建农地承包权与经营权利益协调机制中的有效作用。既要有效发挥政府的规划引领、试点示范、社会保障制度建设、农地流转市场监管服务等方面的作用，又要杜绝用行政手段搞农地流转“大跃进”，必须守农民利益不受损的底线。各级地方政府应做好以下工作：厘清发包权人、承包权人和经营权人三者之间的角色定位及其互动关系，从法律上适度限制农地经营权利的范围，合理界定各自责任、权利与利益，防止出现“经营权一权独大、符号化所有权、虚化承包权”格局;针对承包地被征收、收回、灭失等不同情况下的利益冲突问题，预设防范性解决措施，积极稳妥推动农地承包权的有偿退出试点;重视解决农业补贴在承包权人和经营权人之间的归属问题，应在完善农业补贴政策的同时将其同粮食生产挂钩，切实保障权益共享和农业可持续发展。

在完善载体、机制前提下，注重提升本土职业农民群体经营能力。随着农地“三权分置”改革推进，提升本土职业农民群体经营能力，建设一批拥有新技术、懂经营的本土新型职业农民群体，在激活我省农村生产要素、实现农业现代化中更显迫切。应构建政府主导和社会参与相结合的新型职业农民培训体系，加强培训机构资质管理，夯实培训经费保障;注重新型职业农民培训机构与农业科研院校的合作，推进新型职业农民职业技能鉴定法制化;设立新型职业农民经营者考核准入制度，为获得农业经营资格认证的新型职业农民建立个人信息档案，并根据其技能的提高给予相应奖励，强化职业农民的身份认同感、归宿感和自豪感。

(本文系湖南省情决策咨询课题《湖南农村承包地“三权分置”改革进程中的风险与防范研究》(编号：16JCC004)阶段性成果。作者分别系中共湖南省委党校、湖南行政学院研究中心主任、决策咨询部主任，教授;中共湖南省委党校土地资源管理硕士研究生)