李爱年

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，其中湿地具有提供资源、调节气候、调蓄洪水、净化水质、维持生物多样性等众多生态功能——1公顷湿地生态系统每年创造的价值高达1.4万美元，是农田生态系统的160倍。加强湿地保护已成为全球共识。

洞庭湖湿地是中国最大的一块淡水湿地，包括东、西、南洞庭湖湿地保护区与横岭湖湿地保护区，总面积3330平方公里，其中核心区面积为801平方公里。其保护状况可以集中反映“三湘四水”生态环境治理的效果。

目前，洞庭湖湿地保护面临严峻挑战，突出表现在：湿地面积不断萎缩。泥沙淤积、围湖造田、围湖养殖、矮围捕鱼和填埋湿地等都直接导致湿地面积减少;湿地水质不断下降。局部水质为劣V类，仅少数水质为Ⅱ类以上;掠夺性捕捞、无序采砂挖沙以及东方田鼠危害、外来物种危害等导致洞庭湖渔业资源加速减少，生物多样性受到严重威胁，且对防洪抗洪产生了不利影响。

从法治视角而言，上述问题产生的主要原因为——

立法分散，导致制度冲突多。目前涉及湿地保护的法律规范散见于《水法》《渔业法》及一些地方性专门立法之中，彼此间存在冲突。如《湖南省湿地保护条例》规定林业部门是湿地保护的主管部门，《湖南省洞庭湖区水利管理条例》却规定湖泊围垦种植由水行政主管部门管理。且《湖南省湿地保护条例》没有规定生态补偿、污染防治、外来物种入侵防范等关键性条款以及有效的实施机制。

管理条块分割，导致协调难度大。洞庭湖湿地由常德、益阳、岳阳和长沙4市的19个县市区分别管辖，并涉及林业、环保、农业、水利等20余个部门，同时还有东、西、南洞庭湖湿地保护区与横岭湖湿地保护区参与管理。条块分割管理导致政出多门、各行其是，人与湖争地、人与鱼争水、人与鸟争食、人与人争利、部门与部门间争权推责等诸多矛盾错综复杂，难以协调解决。

案件门槛高，导致司法保障不力。各地法院在洞庭湖湿地环境侵权和生态破坏案件上的立案标准、审理机制、裁判尺度不尽相同，立案难、审理难、执行难、同案不同判问题较为突出，且存在“以罚代刑”“缓刑免刑率高”等情况。

保护意识薄弱，导致守法程度低。将洞庭湖湿地作为生态整体进行保护很大程度还停留在政策、学术思想层面，或局限于部分生物物种保护。正因为如此，洞庭湖区非法采砂、捕鱼、养殖畜禽屡禁不止，通过填湖开发、城市美化、经济作物种植加工等侵蚀湖区的现象司空见惯。

强化洞庭湖湿地保护是各级政府和每位湖湘儿女不可推卸的责任。要使洞庭湖湿地得到有效保护，必须法治先行——

坚持河湖同治，将洞庭湖湿地保护纳入省政府“一号重点工程”。建议以我省第十一次党代会提出的“四水”协同、“江湖”联动理念为指引，拿出重要举措突出抓好洞庭湖湿地的保护与治理，将其纳入省政府“一号重点工程”，将洞庭湖湿地打造成为对“一湖四水”和山水林田湖生命共同体保护与治理的成果展示区。

制定《湖南省洞庭湖湿地保护条例》，一体化保护洞庭湖湿地。洞庭湖湿地保护立法应从生态系统的整体性出发，摒弃部门利益，开展综合性立法。一是明确保护优先、综合生态系统管理、社会多元共治三项原则。《条例》应明确洞庭湖湿地的功能区划，综合运用行政、经济、技术等多种手段，形成政府、企业、社会公众各负其责、齐抓共管的洞庭湖湿地保护格局。二是建立湿地污染防治制度、湿地红线制度、生态补偿制度、监测与信息共享制度等法律制度。应明确洞庭湖湿地的生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，规定湿地生态补偿的原则、范围、种类、资金来源、补偿标准等内容;建立跨行政区域的洞庭湖生态环境一体化监控网络，形成多介质一体化监控体系和数据共享机制。

实行相对集中许可权和处罚权，构建与洞庭湖湿地保护和治理相适应的管理体制。一是建立统一的洞庭湖湿地保护区。将现有四个保护区合并为洞庭湖湿地保护区，并将保护区范围向周边湿地延伸。二是建立独立的洞庭湖湿地保护区管委会。建议设立直属省政府的洞庭湖湿地保护区管委会，集中行使林业、农业、水利、环保等部门各种涉湖管理职能。三是由洞庭湖湿地保护区管委会集中行使对湿地的监管权。洞庭湖湿地各项资源的开发使用均由管委会审查许可，破坏洞庭湖湿地的各项违法行为均由管委会处罚，洞庭湖湿地保护和治理的责任均由管委会承担。

加强洞庭湖湿地生态环境的司法保障，积极引导民间力量有序参与湿地保护和监督管理。一是加强并规范洞庭湖湿地整体性保护的宣传教育。湿地保护宣传教育应进学校、进村镇，并纳入相关地方官员、公务员培训计划。二是建议设立环洞庭湖湿地环保法庭。明确立案标准，严格量刑尺度，专门审理相关的环境侵权、生态破坏案件。积极推动并鼓励检察机关、环保组织提起洞庭湖湿地公益诉讼，实行诉讼费用减免政策。三是大力引导、支持民间力量参与湿地保护，推进环保社会组织的健康发展。

(作者系湖南师范大学法学院副院长、教授、博士生导师，湖南省法学会环境资源法学研究会会长)