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以人民为中心推进城市治理现代化
2016-06-15 07:40:04 [来源:湖南日报] [作者:欧阳金雨 奉清清] [责编:李 慧] 字体:【

以人民为中心推进城市治理现代化

——对话硕士生导师、中南大学行政管理系主任吴晓林

制图/刘也    吴晓林     通讯员 摄

 【专家简介】

吴晓林 1982年生,山东莱阳人,中南大学行政管理系主任、中南大学地方治理研究院秘书长、城市治理研究中心主任,副教授,硕士生导师。曾获教育部首届学术新人奖、湖南省第十二届社会科学优秀成果一等奖,主要研究城市治理与社区建设。

湖南日报记者 欧阳金雨 奉清清

去年底召开的中央城市工作会议强调,“做好城市工作,要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待,坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”今年5月8日,省委城市工作会议召开,提出建设人民满意城市,让生活更美好。如何深刻领会中央城市工作会议精神,把城市工作摆在更加突出的战略位置?如何深入落实省委的决策部署,精准把握城市化、城市治理、治理现代化中的要点、难点、痛点问题?湖南日报记者近日就此与“80后”专家、中南大学行政管理系主任吴晓林进行了对话交流。

   1  城市化是现代化必经的一个阶段,我们面临很大挑战

【湖南日报】:诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨说,城市化是新世纪中国面临的首要挑战。显然,作为一个发展中的大国,我们在城市化进程中要面临很多的问题和挑战。能请您为我们具体介绍下吗?

【吴晓林】:从人类历史发展的规律来看,城市化是现代化必经的一个阶段。2011年,我国城镇化率首次突破50%达到51.27%,开始进入一个以城市为主体的生活时代。近几年,我国城镇常住人口每年新增2000多万,5年就新增1个亿。研究表明,城市人口超过50%的时候,城市病或城市化的问题最多。人口一下子涌进来了,旧的管理机制不够用了,新的治理机制还未形成,这中间结构性的挑战很大。

现代化理论专家艾森斯塔德说:现代化将大量人口卷入中心地带,人们在增强群体依赖的同时,冲突和矛盾也一并集中爆发出来。城镇化本身是趋势,同时也孕育着不稳定的因素,我们一定要做好迎接挑战的准备。

2 湖南城镇化率超过50%是一个重要里程碑

【湖南日报】:作为一个人口大省、农业大省、劳动力输出大省,湖南与沿海地区相比,工业化、信息化基础相对没有优势。您认为,湖南城市工作的亮点在哪儿?

【吴晓林】:经过不懈努力,湖南城镇化率已经超过50%,这是一个重要里程碑。但是这个比例还是比全国低6个百分点,世界上主要发达国家的城镇化水平已经达到80%以上,我们的差距还不小。

但也不要妄自菲薄。从城市人口来看,全省城市数量从10个发展到29个,城镇常住人口3451.88万,近一半以上的人口生活在城镇;从城市规模来看,长沙市中心城区人口达到390万人,湘潭、岳阳、常德、株洲、衡阳、益阳、永州等7个城市的中心城区人口都超过了100万,这8个城市进入大城市行列;从竞争力来看,长沙市在一些城市分级榜单中被列为“新一线城市”,2015年又跻身全国综合经济竞争力前二十强城市,岳阳、株洲、衡阳和常德四市进入前百名;从城市生活来看,湖南大多数城市具有文化、区位优势,长沙入选居民幸福感最强的十大省会城市榜首,株洲、常德等市的城市治理模式受到广泛关注,老百姓是拍手叫好的。

3  城市化不能一心奔着速度去

【湖南日报】:城市兴则经济兴,城市强则湖南强,城市好则百姓好。我省当下的城市化,存在哪些问题?

【吴晓林】:城市是现代化发展的龙头所在。单从消费来看,城市人口的平均消费水平是农村人口的3.5-4倍。城市发展好了,大家都愿意到城里来生活、愿意从外地返湘,别的不讲,消费就留在三湘大地了,这个经济拉动力是很强的。要看到,未来的生活一定是城市化的,只看到50%的人口生活在城市不行,还要看到其他更多的人口也正行进在城镇化的道路上。

我们这样一个7300万人口的大省,快速城镇化是前所未有的,其中有两个特点要特别注意。

一、发达国家的城市化跟工业化几乎同步,我们则是城镇化滞后于工业化。这便导致我们的城镇化有高速扩张、低质发展的“天然缺陷”。近年来我们的城市建设速度很快,管理却跟不上。别的不说,我们的地下管网建设、地上奇形怪状的建筑、所在地方文化的破坏等等都是快速发展留下的后遗症。这些漏洞的修补往往需要几代人的努力,付出比建设成本更多的代价。所以,城市化不能一心奔着速度去。

二、发达国家城市化过程中面临的问题我们需要面对,他们没有面临的问题我们也要面对。马克思说过,工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的,是后者未来的景象。共同的问题包括自然环境容易受到破坏、城市风险增大、腐败机会增大等等。因为人的认知、文化习惯不一样,一股脑涌入到城市中来,矛盾和冲突等现象会增多;城市要扩展,就有可能破坏自然环境,要征地拆迁和大规模建设地下管网、水电气、交通、公园等基础设施,黑色交易的可能性就会增大,这就需要很好的监督制约。发达国家没有遇到的问题是,我们的城镇化人为推动、行政推动的成分比较大,一旦在某些方面单兵突进了,后遗症、并发症就会丛生。

4 推动城市治理现代化,可概括为龙头带动、科学规划、创新驱动、精巧管理、合作治理几点

【湖南日报】:省委书记徐守盛把城市形象地比作人,认为“骨骼强”、“血脉畅”、“气质美”、“活力足”是人们满意的现代化城市必须具备的四大要素。湖南推进城市治理的现代化,突破口在哪儿?

【吴晓林】:守盛书记讲得很到位,生动又形象。城市不是单纯的楼宇建筑,它是一个复杂的系统,既要关注城市的可持续发展、又要关注人的宜居环境,最终都要服务于人的发展。我看到杜家毫省长的讲话,说骑自行车常常遇到行路难的问题。说到底,一段时期内,我们的城市建设就是服务于经济发展了、服务于“分段开发”去了。哪个地方地价贵就先开发哪里,基本服务、基础设施却没有跟上来。一个城市如果设计不人性化、发展成果普通人感受不到,人在里面过得不舒服,吸引力就会大打折扣。

推动城市治理现代化,先要尊重城市发展规律,发挥“龙头带动、科学规划、创新驱动、精巧管理、合作治理”的功能。一个区域如果连个像样的龙头都没有,很难发挥集聚和辐射效应。因此,要系统布局城镇体系,下大力气发展长株潭城市群,尤其要强化长沙的中心地位。同时,重点发展中心城市、县域和重点小城镇,使其充分融入大城市或城市群中的产业链条,形成分工合作、共享发展的城市体系。

城市发展,要有前瞻性规划。城镇化建设是一个整体战略,而非局部项目。要把整个城市当成一个大的共同体来锻造,着眼长期的社区营造而非短期的造城运动。把城市打造成单纯的生产型社区,这一点一定要杜绝。

时代在发展、科技在进步,城市管理的机制必须新起来。要善于利用现代网络技术、科技创新手段来管理城市,建设服务便捷、管理有效的智慧城市。这不但需要更新政府机关的理念,恐怕还要革新政府组织架构。例如有的地方搞电子政务,就是在原来的系统之外增加了一套管政务信息的人马,大部分部门还是传统的行政模式,这个恐怕不行。

“落实”是做好工作的关键保障。出门行路难,上学、就医困难,一条长马路连个厕所都找不到,老百姓的生活成本就会上升,城市吸引力就会大打折扣。移动触屏时代,老百姓不满意的诉求随时通过移动终端上传到管理系统,城市管理也要善用传感器实时感知、预测问题,务实地处理好老百姓关心的细节。

5 依靠人民群众共创共建共享,是抓好城市工作的应有之义

【湖南日报】:中央城市工作会议强调,坚持以人民为中心的发展理念,坚持人民城市为人民。我们理解,城市治理离不开老百姓的参与。那么,把城市治理的重心向基层倾斜,依靠人民群众共创共建共享,是不是我们抓好城市工作的应有之义?

【吴晓林】:大国治理的基石在基层。我愿意用结构和过程的角度来看问题。首先,从范畴上来看,我们很多人把城市基层管理就当成社区管理,这个是有问题的。社区治理已经不易,再把基层管理的责任都给它了,更不行,本末倒置了。其次,从结构上来看,我们的城市管理还是习惯依靠政府,习惯运动式、专项式治理。比如说社区网格化,把体制内资源充分整合起来,解决问题可立竿见影,又能彰显政府作为。但是,什么都依靠政府,政府干部叫苦叫累,老百姓也不一定买账。为什么?他没有参与到这个工作中来,既缺乏主人翁意识,又看不到干部的努力。所以,还是要充分重视居民的参与。再次,从过程上来看,我们还是习惯社会管理行政化,一些地方虽然在推PPP模式、购买服务,但是还是抓不住内核,要么简单地将服务外包给市场了,效率是有了,公共性难以保证;要么是转包给自己组建的中介组织,左手转右手。

怎么办?还是三个方向:

一是,要跳出“视野划小、范畴缩限”的改革局限,提升城市基层管理的层级视域。所谓“视野划小,范畴缩限”,说白了就是不要把城市治理当成社区治理。城市具有强烈的整体性,有必要形成城市管理的协调机制,统筹城市基层管理“一盘棋”。城市管理既要有大的格局、又要有小处着眼的微改革意识,关照好民众生活的细节。

二是,下大力气补足社会力量的短板。要比以往更加认真地做好社会组织的培育和支持,拓宽居民参与基层治理的渠道,在基层更积极地推进协商治理。

三是,重视社会赋能,推动基层管理社会化。基层管理走向良治需要一个过程,要通过自上而下的方式推动自下而上的治理,将基层管理的部分任务由符合资质、有能力的社会组织带动居民共同来承担。这就需要改革资源配置方式,政府要统筹规划,列出预算,通过项目制的分配体制,实现社会组织与基层管理的“直接衔接”,激发居民和社区组织自主参与。

6 农民工的归属感,从补齐城市治理短板攒起

【湖南日报】:在一项针对全国20个县的调研中,“农民进城购房的主要原因”一栏调查显示:首要原因是“子女教育”,其次是“进城就业”,第三是“结婚准备”。这表明:从水泥森林中生存下来,再到追求更好的生活,农民工的“归属感”化作诸如教育、就业、医疗、社会保障等更加实际的问题。城市治理中,怎样补这些短板?

【吴晓林】:我们的城镇化率一般是常住人口的城镇化率,户籍人口的城镇化率往往要低15-20个百分点,这中间的差额主要是2.5亿左右的农民工。2013年,湖南有800万农民工在城镇居住就业但没有落户,这部分人口向城市有序转移必须受到充分重视。

要合理降低大城市落户条件、有序开放中小城市落户条件,鼓励和支持农业转移人口在城镇落户;要看到农民工已经是进入二代、三代的时期,越年轻的人越愿意留下来,一定首先要把教育保障好,让新市民及其子女有教育机会,接受系统的技能培训,获得一技之长和谋生发展的本领;适时推进城镇职工基本养老保险全覆盖,促进城乡居民基本养老保险在全省无缝对接,推动城镇居民基本医疗保险与新农合衔接,将其纳入社区卫生服务体系和大病医疗救助范围;还要特别关注他们的身份和心理归属问题,让新市民找到融入城市的归属感。

7  城乡一体化是城镇化的高级阶段,农村要瞅准产业互补的机遇加快发展

【湖南日报】:不管城市怎么发展,我省仍会有大量农民留在农村。搞城市工作不能就城市抓城市。眼下,新一轮县改市、县改区正在酝酿,城市治理如何抓住这一机遇统筹城乡、一体发展?

【吴晓林】:我们不能想象7300万人口一定要达到城镇化率85%或者90%,总要有人生活在农村,但是这不意味着农村不可以过城镇化的生活。城乡一体化是城镇化的高级阶段。几乎每年春节,社交媒体上都会泛起“乡愁”,可真要让这些人回去建设农村,他们还不一定愿意。为什么?说到底,大家还是向往便捷的城市生活,农村发展机遇、公共服务相对缺乏。

这就要求我们要在保护中开发农村。基础设施建设当然是第一位的。其二,衡量城乡一体化的标准不是楼房建筑,而是文化氛围、文明素质、生活方式。

湖南省的县改市、县改区正在酝酿,千万要注意不能唯速度论。我们的调查发现一些地方就急着建楼去了,管理上不来,连居委会都找不到。这实际上是在给管理挖坑。

小城镇要从大城市、城市群的发展中寻求发展动力。珠三角、长三角的一些城镇为什么发达?就是分享了大城市、城市群的优势。长沙周边的关山社区也是分享了大城市的发展机会。小城镇建设不能“撒胡椒面”,应该重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边的城镇,推动城镇从更广阔的空间寻求动力,积极主动地争取产业合作、产业互补。