土地信托流转：“中间人”起到大作用

　　土地乃是农民赖以生存的根本，自古到今，有关土地的改革从未停止。四年前，益阳市开始在土地管理上做文章，推行“土地信托流转”，期望挖掘土地的最大潜力，解决农户和租户之间的担忧。近日，记者深入该市田间地头，采访农户、专家、对话大户、观摩土地信托流转程序，发现作为一项正在摸索前行的创新模式，虽然还有很多方面需要完善，但由政府搭建平台，以土地信托的方式，成立公司，充当农户和农业大户“中间人”的角色，在土地流转中，正起到越来越大的作用。

　　本报记者 奉永成 李立川 杨军

　　今年中央一号文件提出要创新农业生产发展方式，土地流转成为全社会关注的焦点，益阳的“土地信托流转”因为模式独特被广泛关注。

　　益阳市由政府搭建平台，以土地信托的方式，成立公司，充当农户和农业大户“中间人”的角色，在土地流转中，正起到越来越大的作用。

　　土地流转在我省并非新鲜事，但一般是民间运作。益阳市在促进土地流转中，政府走上前台，扮演主要角色，这到底是为什么? 3月下旬，记者走访专家学者，并深入益阳市田间地头采访农户、基层干部探寻缘由。

　　试点起于“草尾”

　　“益阳作为一个农业大市，在2007年之前，由于农村劳动力进城务工，全市面临耕地大规模抛荒的困局，部分乡镇的抛荒面积甚至达到了三分之一。”益阳市委书记马勇介绍，2008年，农户与农户间口头约定自发性的土地流转开始在益阳兴盛起来，全市土地流转面积达到116万亩，但在随后的实践中发现，这一比例再难突破，同时，农户与农户之间的自发性土地流转，多数没有签订土地经营权合同，大户欠租金跑路、农户毁约等情况时常出现，由此产生的土地流转纠纷也在增加。

　　“如果不牵住土地流转的‘牛鼻子’，发展农村经济将成为脱缰的野牛。”马勇说。

　　在这一背景下，土地信托流转被提上市委、市政府的议事日程。

　　“2009年，益阳市开始开展农村土地信托流转，将草尾镇定为全市第一个试点镇，土地信托流转由此开始。”沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司负责人曹建安告诉记者。在任职该公司前，他是另一个乡镇的计生干部，香园农村土地承包经营权信托有限公司是由政府全资注册成立、接受政府监管的独立市场主体，它的职责是负责土地信息收集和发布，在做好产业规划，接受农民委托，并与农民签订信托流转合同后，筛选有资质、干实事的农业经营公司，向其发包土地，开具收据，并对农业经营公司进行监管，确保农民委托给信托公司经营的土地所有制性质、农民承包权和农地属性“三个不变”。

　　益阳市农村工作部副部长陈瑶告诉记者：“草尾模式，简而言之，就是变过去农户和企业两个角色间的流转为农户、企业和政府三个角色间的流转。”他阐释道，土地信托流转主要分四个步骤，首先由政府设立全资注册的土地承包经营权信托公司，并建立土地信托流转服务中心;其次，公司与农民签订信托流转合同，支付土地承包经营权年信托基本收益，从农户手中获得较长期的土地承包经营权;然后，公司将土地调整成片，进行适当整理开发，提升地力;最后，公司通过竞价方式确定土地经营者，即承租方(大户或农业经营公司)。

　　“益阳市的土地信托流转，主要是依靠政府的公信力在进行运转。”北京市农村经济研究中心主任郭光磊告诉记者，这种方式并不是金融市场中的信托行为，流转的是土地承包经营权，最大的特色是政府主动出击，成立公司，搭建政府平台，主动介入土地流转，起到了一个“中间人”的作用。

　　在政府这个“中间人”的作用下，益阳市土地流转开始有序运转起来。2012年，全市共流转耕地168.7万亩，仅草尾镇15万亩土地中，信托流转已达4万多亩，全市农作物总播种面积也在稳步增加，由2010年的1034.2万亩增加到2012年的1083万亩。

　　“中间人”作用大

　　李卫兵是个精明的商人，他一直看好投资农业的前景。2009年前，为了找一块合适的地种植农作物，他不停地围着洞庭湖区的几个乡镇“打游击”，但几乎每年都会遇到跟农民因土地纠纷而扯皮的问题，在土地规划、整理和基础设施上也不敢投入资金。“一旦农户毁约，自己就血本无归。”李卫兵说。

　　2009年，李卫兵在“中间人”——沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司的引荐下，终于在益阳沅江市草尾镇“安营扎寨”，从沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司租赁了草尾镇乐元村1536亩土地，租期8年，用来种植蔬菜。此后的3年里，他大胆地在自己的蔬菜基地上投入1千万元，建大棚、修水渠、建滴灌、修涵管……并成立湖南大地农业发展有限公司，注册资金500万元。

　　“土地流转信托公司是政府搭建的土地流转平台，我们不直接与农户发生租赁关系，而跟政府出资的土地流转信托公司签订土地经营权租赁合同，既受政府的担保，也受法律的保护，不担心农户中途毁约。”李卫兵告诉记者，在这种情况下，农业大户才敢放心的在土地上进行投入，使种植规模化、现代化，从而实现土地利益最大化。

　　李卫兵的感受，湖南金柠农林科技综合开发有限公司的郭龙辉同样深有体会。目前，该公司在益阳市资阳区新桥河镇水口山村通过宏源农村土地承包经营权信托有限公司，租赁了4000多亩荒山，租赁期为30年，该公司投入2200万元，建成了油茶和酥脆枣两个种植基地。

　　“一开始村民们很反感，担心土地租金无法按期支付。”郭龙辉告诉记者，刚进入时，他们只有借助水口山村老村支书孙志文个人在村民中的威望，跟村民们洽谈，但进展缓慢，公司也不敢贸然投入。后来在资阳区宏源农村土地承包经营权信托有限公司的信托下，签订了30年的土地经营权承包合同，公司才敢在山头上“大兴土木”。

　　采访中，记者发现，与农业投资公司和大户们遭遇的问题一样，在土地信托流转前，农户们也经常遇到租赁方跑路的事情。

　　刘庆堂是益阳市资阳区新桥河镇水口山村一个老实本分的农民，村里的几百亩荒山，他跟所有村民一起拥有经营权。在湖南金柠农林科技公司租赁前，曾有一位“老板”前来投资，要租赁这片荒地种植经济作物，这位“老板”在给村民们描绘了一幅美好的山村蓝图后，再也没见到人影。有了这次教训，刘庆堂一开始对湖南金柠农林科技公司的进入极力反对，并设置重重障碍，后来在宏源农村土地承包经营权信托有限公司的信托下，以每亩每年55元的价格租赁给了郭龙辉所在的公司，并让他拿到了第一期土地流转租金，他才相信。现在，他是全村最支持土地信托流转的村民之一。

　　刘庆堂的想法，草尾镇乐元村的村民同样深有同感。李卫兵建在该村的农业基地，之前也有多位老板跟农户们私下租赁过，但都是短期行为，村民们经常收不齐租金。在李卫兵经营前就有一位宁乡县的“老板”，租赁了该地种植蔬菜，结果当年经营不善，这位“老板”一句话都没留下，自己跑了。而现在，农户们每年每亩可以从土地信托公司按照500斤早稻谷(三等)价格收取租金(其价格按当年国家粮食保护价计算)，一旦物价上涨，租金也会跟着上调。

　　“土地信托流转最大的好处，就是防止土地抛荒，解决农业大户和农户的后顾之忧。”益阳市委副秘书长、政策研究室主任陈世民说。

　　探索未有穷期

　　目前，土地信托流转的“益阳模式”，已经赢得一片叫好声。但还有哪些问题值得探索?这也是摆在“益阳模式”前最现实的问题。

　　马斌在一家上市公司从事财务工作，他认为“益阳模式”仍需进一步改进。“目前来看，土地信托公司寻找的农业大户都不需要其提供发票，比如香园土地流转信托公司目前只为湖南大地农业发展公司提供了收据，如果我们上市公司去租地，需要开具发票，土地流转信托公司能否开具增值税发票，该公司又如何纳税?”马斌说。

　　其实马斌的担心，也是很多研究“三农”问题的专家们正在关注的问题。比如：作为经营土地流转的信托公司，工商登记注册是否符合现有法律的规定?在长期的实施中，土地流转信托公司是作为政府主导的非盈利性机构存在还是纯市场运作?不少专家认为，这些问题如果不解决，在推行过程中仍然会遇到纷争。

　　采访中，农户们同样存有担心。他们担心自己将土地信托给土地流转信托公司后，公司通过整合，在寻找大户时，从中谋取差价。

　　“任何一种新模式都存在风险，‘益阳模式’最直接的风险是考验管理者的道德。”郭光磊告诉记者，如果土地信托公司的管理者想从中谋利，就会使该模式变味。目前，北京同样也在摸索土地流转的相关制度，并试图建立一个类似于政府政务平台一样的机构，在土地流转中提供服务。

　　省社会科学院朱有志院长认为，如果土地信托公司在保证农户基本利益的基础上，通过规划、整理使土地升值，从而产生利润时，这部分利润应该直接进政府财政，并通过转移支付的方式，回报农户。“将利润用作土地的基础设施建设、新农村建设等，而不能作为公司的财产，否则这个信托平台就会失信于民。”朱有志说。

　　尽管还有不少问题待解决完善，但专家们普遍认为，益阳市政府搭台，在改变土地无序流转，向正规化流转的探索中，取得了重大突破。