努力建设依法治国的“湖南样本”

　　编者按 《法治湖南建设纲要》已经于2011年下半年颁布。建设法治湖南是建设社会主义法治国家在湖南的具体实践，是依法治省的深化和发展。如何深刻把握《纲要》内涵?如何贯彻落实《纲要》精神?如何建设依法治国的“湖南样本”?本报约请社科理论工作者和有关部门负责同志“就事说理”，以期为法治湖南建设营造良好的舆论环境。

　　本期策划 奉清清

　　让权力阳光运行：

　　建设法治湖南的根本途径

　　向吉中

　　胡锦涛同志在十七大报告中明确指出，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。这一论断深刻反映了社会主义民主政治发展的时代要求，是建设法治湖南的要义。阳光是最好的防腐剂，阳光政府与透明政府的建设是建设法治湖南的关键环节和必由之路，只有让权力在阳光下运行，才能以党风廉政建设和反腐败的新成效服务于民、回馈于民、取信于民。

　　让权力在阳光下运行

　　是建设法治湖南应有之义

　　让权力在阳光下运行，意味着权力公开、透明、公正、合理地行使，防止权力行使者越轨行权、腐败变质，这是建设法治湖南应有之义。

　　首先，让权力在阳光下运行，是党和政府的基本职责。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法和基本法律确立了人民在权力制约和监督机制中的主体地位，权力为实现人民的根本利益而存在，权力必须接受人民的监督。其次，让权力在阳光下运行，是预防腐败的关键环节。大量事实表明，只有强化权力的制约和监督，让权力在阳光下运行，让那些心存侥幸的人不想为、不能为、不敢为，努力形成拒腐防变的长效机制，才能切实提高反腐倡廉建设的成效，为富民强省、建设法治湖南提供有力政治保证。第三，让权力在阳光下运行，是提高政府效能的有效手段。权力在阳光下运行，接受广大人民群众的监督，既可为政府决策提供参考，又可增强政府决策的针对性、合理性、科学性，还可以有效遏制公职人员的不作为和不当作为。

　　让权力在阳光下运行

　　是建设法治湖南根本途径

　　法治湖南建设的基本要素之一是公开、透明。只有公开、透明，才能防止公权力滥用，防止政府官员腐败，保障政府的廉政、勤政。让权力阳光运行并不是终极目的，目的在于通过信息公开实现政府的高效廉洁，为法治湖南的建设提供坚强保障。

　　党员领导干部要摈弃错误的权力观，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨。党员领导干部的法治意识和法律素质在很大程度上决定一个地方法治建设的进程和水平。要想让权力在阳光下运行，建设法治湖南，就必然要求每个权力的拥有者树立起正确的权力观，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，切实做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。要把对权力运行的知情权、参与权、监督权交给人民，防止权力失控、决策失误、行为失范，真正为人民掌好权、用好权，最大限度地提高和保证权力运行本身的准确性、科学性和合理性。

　　进一步建立健全社会监督机制，增强权力运行的透明度和公众参与度。“正义不仅应当被实现，还应当以看得见的方式被实现”。权力的运行和具体构成包含诸多环节和大量信息，必须内容公开、程序公开、结果公开。

　　充分发挥各制约和监督主体的积极作用，完善监督体系。建设法治湖南，建立廉洁透明政府，监督至关重要。要综合运用多种制约和监督形式，继续完善党内监督、民主党派监督、国家专门机构监督和新闻舆论监督等，特别是深化干部人事制度改革，加强对权力授予过程的监督，确保权力正当授予、规范运行。与此同时，也要注意进一步发挥各种社会团体、组织和个人的作用，更多地让人民群众对权力的具体运行情况不断发表意见，及时进行监督。

　　(作者单位：省纪委办公厅)

　　张扬“法治湖南”的湖南特色

　　湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校基地

　　基于对法治与科学发展关系的认识，湖南率先在全国出台了一系列地方行政规章，并形成了颇具特色的法治“湖南样本”。作为地方法治，法治湖南在彰显法治本质属性的同时，也有其可圈可点的地方特色值得张扬。

　　以科学发展观的思维为先导，开启法治湖南新征程。建设法治湖南，是加强和创新社会管理的必然途径，是顺应人民群众新期盼的必然使命。在加快科学发展、全面建设小康社会的关键时期，只有不断提高全省经济、政治、文化和社会生活各个领域的法治化水平，才能营造湖南发展一个公开、公平、公正、可预期的法治环境，争创科学发展的法治优势。省委书记周强指出：“抓几个大项目就可以把GDP搞上去，但长远竞争靠的是环境，尤其是法治环境”。毋庸置疑，抓法治，就是抓科学发展，有利于提升发展软实力和长远竞争力;抓法治，就是抓保障人民当家作主，有利于维护人民的民主权利;抓法治，就是抓社会管理创新，有利于促进社会和谐;抓法治，就是抓民生，有利于从根本上保障和发展民生;抓法治，就是抓党的执政能力和先进性建设，有利于改进和完善党的领导方式和执政方式。正是有了对法治与科学发展的深刻认识，才有了“法治湖南”样本。

　　以行政程序的法治化为抓手，规范行政权力的运行。现代法治其实就是程序法治，没有程序来承载法治，法治就可能走上恣意和专横。众所周知，依法治国依法治省的难点和重点是依法行政。而要规范行政权，重要的是为行政权的运行设置法律轨道，即从制度上规范行政权行使的方式、步骤、顺序和时限。正是基于这一认识，法治湖南从规范行政程序入手。2008年，湖南率先在全国出台了《湖南省行政程序规定》。这是法治湖南具有里程碑意义的地方规章。在这部地方规章中，规范了重大行政决策的程序，明确重大行政决策必须走科学化、民主化、制度化“三化”之路;在这部地方规章中，还打破了红头文件的“终身制”。明确了规范性文件的有效期限，并要求对各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布。继行政程序规定之后，2009年，湖南又率先通过了我国首部全面规范行政自由裁量权的地方性规章——《规范行政裁量权办法》。它通过控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等方式，对行政裁量权实行综合控制。

　　以政府服务的法治化为重点，保障服务型政府建设。“主权在民”是民主政治的奠基性理论，也是民主政治的理论源泉。它是对“主权在君”政治理论的彻底颠覆。在“主权在君”政治理论统领下，人民只有义务而没有权利。而在“主权在民”政治理论统领下，人民有权利，国家有责任有义务保障人民权利的实现。也就是说，现代政府应当是服务型政府。基于上述认识，湖南推出了《湖南省政府服务规定》。该规定明确了政府服务应遵循的原则，并进一步明确了政府服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理等内容。特别是该规定对下级政府服务作出了强制性规定，对行政机关及其工作人员在政府服务中的违法行为，也明确了一系列详细的行政问责措施，并提出要把政府服务的实施情况在适当范围内公开，从而接受公众监督，这是加快服务型政府建设的有效途径，对深化行政管理体制改革、政府职能转变和进一步发展社会事业和改善民生都将产生重要影响。

　　以法治湖南建设纲要为号角，全面推进湖南法治建设。湖南的发展不只是经济的发展，法治的保障也不只能局限于经济方面的保障。只有从法治上保障湖南经济、政治、社会、文化、管理等协调发展，才能打造湖南良好的投资环境、构建和谐湖南、推进湖南科学发展。因此，在法治湖南建设中，要深入落实《法治湖南建设纲要》，大力提高各级党委依法执政的能力和水平，强力推进人民民主的制度化、规范化、程序化，加强和改进地方立法，加快建设法治政府，推进公正司法，加强对权力运行的制约与监督，推进经济法治建设，推进社会法治建设，推进文化法治建设，推进两型社会和生态文明法治建设，加强法制宣传教育，加强和规范法律服务，加强对法治湖南建设的领导和保障等具体规范。

　　(执笔：吴传毅)

　　依法行政，是法治湖南建设的核心

　　敖双红

　　法治是我们走向现代化的必然选择，法治也是一个国家、地区软实力的重要指标。法治湖南是法治国家建设的重要组成部分，也是我国转轨期局部主动先行的必要一步。

　　法治湖南建设作为一个系统工程，涉及到社会各个领域、各个方面和各个环节。其中，依法行政，严格执法是法治湖南建设的核心。这是因为一是目前，行政机关在法治湖南建设中担负着最大量、最繁重的任务。行政机关作为权力机关的执行机关，与法院、检察院等司法机关比较，其承担的任务更加繁重。据统计，我国80%以上的法律、90%以上的行政法规和地方性法规、100%的行政规章都是由行政机关负责实施的。可以说，没有行政机关，法治湖南就失去了最主要的支柱，没有强有力的行政执法，立法方面的大部分努力都将失去意义。二是行政权具有运用资源的最大力量，具有积极主动干预人们社会活动和私人活动的特性。在国家的所有权力中，行政权总是最庞大、最直接影响国家和社会的安定和发展，影响最广大人民群众的利益和自由的力量。与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加很多不利因素。三是现阶段我国公务员队伍80%以上都工作在行政机关里。他们控制着国家的日常管理权，举手投足对公众的权利和权益影响特别大，对法治的施行也起着决定性的作用。我省行政机关公务员是法治湖南建设的承担者，他们对法治的思想认识和在管理当中，喜欢采取的方式方法决定着法治湖南建设进程的推进速度。这是依法行政被特别看重的又一原因。

　　那么，如何以依法行政作为法治湖南建设的发力点?笔者认为，要包括几个方面：政府要依法管理社会，首先是要依法管理好自身。依法行政首要的问题是行政权力的法定化。必须明确，各级政府和政府各部门只能在宪法和法律、法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，自觉地把权力纳入法制化轨道。

　　不仅行政机关的权力来自法律，行政行为的实施也必须遵守法律。在法律、法规、规章有明确规定的情况下，行政机关要严格依法办事，在法律、法规、规章没有规定的情况下，行政机关不得做出限制公民权利或增加公民义务的行为。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的依据和标准。一方面，它要求各级行政机关要以法律为武器管理国家行政事务，规范公民、法人和其它组织的行为，确保其法定权利和义务的实现与履行。另一方面，又要求行政管理者在管理的过程中也要接受法律的约束，依法管理，不能置身于法律之外。在行政管理过程中，法律决不仅仅是管理老百姓的，它同样要求各级行政管理机关及其工作人员严格依法行政。

　　依法行政要打造出服务政府。政府的职能是服务，而不仅是“掌舵”。人民委托行政机关管理国家行政事务，目的是要行政机关为自己服务，而不是为了对自己发号施令。权力的委托不等于是权力的丧失，人民作为国家的主人始终掌握着国家的权力。依法行政的落实在于责任政府，也就是说，政府对自己的行为必须承担责任，行政机关工作人员、内设机构以及受行政机关委托的组织和个人对自己的违法行为必须承担违法责任。如果政府不能承担责任的话，就不能算是法治政府。

　　(作者单位：中南大学法学院)

　　建设设法治湖南亟需民众参与

　　陈壮志

　　2011年7月颁布的《法治湖南建设纲要》描绘了法治湖南的宏伟蓝图，它与《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省政府服务规定》等一系列地方政府规章形成了党委依法执政、政府依法行政的“湖南样本”，是中国特色民主政治在湖南的又一生动实践。“描绘”好这个“湖南样本”，离不开人民群众的广泛参与。

　　法治湖南建设的根本目的——以人为本

　　法治湖南建设的根本出发点是保障人民群众的合法权益。维护群众的合法权益,是法治的根本目的。法治湖南建设的根本目的是为了人民，以人为本贯穿于法治湖南建设的始终。《法治湖南建设实施纲要》指出：“把保障公民合法权益作为法治湖南建设的根本出发点和落脚点，依法规范约束公共权力，尊重和保障人权，着力改善民生，充分发挥人民群众在法治建设中的主体作用，使法治湖南建设成为全省人民共同参与的社会实践。”总之，一切为了老百姓的和谐幸福，法治湖南建设就有了无限的意义与生命力。

　　法治湖南建设的着力点——改善民生

　　毋庸置疑，可预期的法治环境就是有保障的民生承诺。翻开《湖南省政府服务规定》，服务型政府建设的脉络清晰可见：针对服务不足，提出了“建立健全政府服务体系，大力发展社会事业和改善民生”的解决之道;针对服务不公，将“公开”确定为政府服务的基本原则，设专章进行了全面规定;针对管理与服务脱节，强力推进“管理和服务的有机结合”等等。其目的就是让政府“正确的做事”和“做正确的事”，让人民群众得到更优质、更满意的服务。

　　法治湖南建设的立足点——基层民主

　　湖南在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，进行着当代中国最直接、最广泛的民主实践。“群众不提名，干部当不成;党员不放行，难进支部门。”对于身处最基层的老百姓而言，民主不再是一个虚幻的名词，而是手中的一张选票、公示栏中的一纸账单、村民会议上的一次举手表决，而是成为了融入他们政治生活中实实在在的东西。

　　法治湖南建设的基石——民众参与

　　科学立法需要民众参与。立法是法治湖南建设的前提。只有科学立法、民主立法，才能提高立法的质量，增强法治的成效。开门立法是民众参与立法的一个重要途径，它从程序上使立法的过程充分开放，通过公开征集立法建议、召开立法听证会等方式，充分汲取民意民智，避免关门立法和“部门利益法制化”。

　　依法行政需要民众参与。依法行政是实现法治湖南的关键，是给权力运行套上“紧箍咒”，通过控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等多种方式，防止随心所欲、滥用权力。而民众应全过程参与依法行政：首先、行政决策参与，即民众在行政决策、规划制定之前的参与。其次，行政执法过程参与，即民众对法律、法规、政策、规划、计划等实施过程中的参与。

　　维护公正司法，民众监督不可或缺。一次不公正的审判胜过十次犯罪，司法腐败不但侵害老百姓的合法权益，还亵渎践踏法律，严重损害法律的权威和执法公信力，更难以取信于民。法院系统要加大公开审判力度，健全人大代表、政协委员旁听庭审活动长效工作机制：定期邀请人大代表、政协委员旁听庭审;增选人民陪审员，提高人民陪审员的参审率;聘请执行监督员全程参与执行;落实法院开放日活动和人民群众凭身份证自由旁听制度。

　　法治湖南建设的制度需求——民意表达

　　在当代中国，民意表达途径欠缺，在很大程度取决于决策者以自己的意识去制定、推行法律和政策来支配和管治大众，并且往往基于自身的利益倾向去筛选大众诉求。所以在法治湖南建设过程中，有必要健全完善公众参与、诉求表达机制，确保不同职业身份、不同利益群体，特别是弱势群体和利益相关方充分发表意见。发挥人大、政协、人民团体、社会组织以及大众传媒等的社会利益表达功能，推行公共决策社会公示、听证、咨询论证等制度。建立社会协商对话机制，积极主动回应社会关切，促进政府与公众之间的良性互动。

　　(作者系省委法治湖南建设领导小组办公室专职副主任)

　　法治之美

　　龙承海

　　皇帝威廉一世强拆了一个小磨坊主的风车磨坊，被小磨坊主告上法院。法院判定威廉一世败诉，并在原地重建磨坊。发生在19世纪德国的这个小故事，淋漓尽致地体现了人人平等、自由、民主的法治核心理念，展示了法治之美。

　　法治之美，美在以人人平等为基本落脚点。在法律面前，王子犯法与庶民同罪，皇帝和平民处在平等的位置上接受法律的判决，这是一件多么令人荡气回肠的事情。法律上人人平等的思想要求在法律适用上做到平等的保护法益、平等的认定犯罪、平等的裁量刑法和平等的执行法律。只有实现了法律适用上的公平和平等，才真正解放了统治者与被统治者之间的关系。

　　法治之美，美在它体现了现代民主的理念，闪烁着自由的光辉。人民群众既是国家的组成人员，也是国家的主人。人民把权力集中，赋予给少数人，由他们来代表人民行使国家权力。人民的伟大作用体现在他们是制度、规范、法律的制定者和执行者，在管理国家公共关系和公共事务时，有着平等权利和自由。同时，承担相应的义务和责任。并形成和遵循共同的准则、规则、程序等。因此，现代民主理念和制度也最终以法治为其归宿和体现。

　　法治之美，美在建立了同社会主义市场经济体制相匹配的法律制度并予以实施。市场经济对资源配置的优化功能及其经济创造力是通过法治运作来实现的，法治确保了市场运行所必需的经济自由、平等和公平竞争秩序。然而，市场经济又是一柄双刃剑，一方面，它是经济活力的源泉，是推动经济发展的“永动机”;另一方面，市场经济的盲目性又具有破坏作用，需要靠法治来规范。法治与市场经济根本属性的内在契合，最终也达到了依法治国的效果。

　　法治之美，同时美在立法和执法的过程中，渗透了公开原则。“让法律和权力在阳光下运行”。目前，我省为了落实依法治国的要求，公布实施《法治湖南建设纲要》，提出从法治政府到法治湖南的跨越，运用了“公平、参与、便民、高效、信服、保护”等基本原则，创新重大行政决策、规范性文件管理、信息公开、行政管理和层级监督五大机制，体现了湖南人敢为人先的先锋锐气。

　　一个稳定的、和谐的法治湖南和湖湘文化的结合，必将迎来“芙蓉国里尽朝晖”。

　　(作者系湖南工业职业技术学院党委书记)

　　法治湖南先行先试

　　杜钢建

　　法治是社会、经济、政治和文化发展的重要支撑和制度保障。善于依靠和运用法治的地方，其社会、经济、政治和文化等领域可以取得持续和有序的发展。善于依靠和运用法治的地方，其后续发展潜力巨大，未来发展前景不可估量。湖南在建设两型社会的关键时刻，提出了建设法治湖南的任务，其意义十分重大。两型社会建设的各个领域每前进一步，都离不开法律规范和制度保障。在两型社会建设的过程中，许多创新成果和改革措施需要在地方立法上加以确认和巩固。法治湖南建设可以为两型社会的发展开创良好的法治环境。事实证明良好的法治环境构成一个地方核心竞争力的重要部分。法治程度不仅可以决定一个国家50%以上的无形资本价值，而且直接影响有形资产存量的增减和资本的去留。一个地方在加快经济发展的同时，敢于在法治建设领域进行全面创新，这是需要长远战略眼光和改革勇气的。20年前邓小平在南巡讲话中所提出的建立社会主义市场经济体系战略，让中国经济不断获得蓬勃发展的生机。随着市场经济的不断发展，建设法治国家和法治地方的任务就越来越显得重要和迫切。湖南在法治建设领域的发展成就和创新举措已经引起中央和全国的高度期待。

　　湖湘文化敢为人先的特点在当今法治湖南建设中表现得尤为明显。湖南法治建设的快速发展和显著成就引起了国内外的广泛关注。特别是2011年8月《法治湖南建设纲要》的出台，吹响了全面推进法治湖南建设的号角。《法治湖南建设纲要》被各界视为湖南法治建设的重要里程碑。《法治湖南建设纲要》在湖南地方建设法治政府、法治市场、法治政党和法治社会等领域，提出了系统的改革和发展思路。

　　与其他地方法治建设相比较，法治湖南建设在许多领域按照中央的战略部署，结合湖南省情和特点，在全国率先探索未来发展的重大前沿理论问题和进一步深化改革的法律制度。法治湖南建设不仅在依法行政方面取得了重要成就，而且在依法执政方面迈出了新步伐。法治湖南建设的最大特点在于强调依法执政是湖南法治建设的核心，在加快依法行政、建设法治政府的同时，在法治政党建设领域积极探索推进依法执政的改革。湖南在推进法治政党建设方面提出了一系列的改革任务，其中包括改革和完善党委领导方式和执政方式，改革和完善党委决策机制，完善省委领导地方立法的制度和机制，推进党务公开，健全党委新闻发言人制度，建立党内规范性文件备案审查制度等。

　　在社会主义法治国家的建设过程中，下一步如何加强依法执政和建设法治政党的问题，关系到党和国家的事业发展大局以及改革开放路线如何长远坚持下去的大局。其中许多改革举措需要在局部和地方先行进行大胆的试验和探索。法治湖南建设的改革举措对于今后法治国家和法治政党的建设都具有重要的启示作用。比如法治湖南建设强调要提高党的决策水平，推进党委决策的科学化、民主化、规范化，提高科学决策、民主决策、依法决策的水平，将调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序，尤其是，对于涉及经济社会发展全局的重大事项;对专业性、技术性较强的重大事项;对同群众利益密切相关的重大事项等，还规定了特别的程序。法治湖南建设还强调提高各级党委依法执政的能力和水平，提高各级领导干部在信息化时代的依法履职、依法办事、公开办事的意识和能力。为了适应民主法治建设的新要求，湖南在不断探索完善党务公开的内容、途径和形式，确保党委权力在阳光下运行。

　　(作者系湖南大学法学院院长、法治湖南与区域治理研究院院长)