一边是建设部曾经下发的“禁卖令”，一边是部分地方政府转手经营，一直以来，景区经营权可否转让备受争议，游走在模糊地带--

　　景区所有权与经营权分离：利耶?弊耶?

　　本报记者 曹娴 易博文 向国生 通讯员 陈一玙

凤凰古城的沱江夜景。  本报记者 谢婉雪 摄

望城靖港古镇。本报记者郭立亮摄

凤凰古城游人如织。  本报记者 谢婉雪 摄

　　以“转”寻“机”

　　2900万元买下50年保护、开发权，“中国第一古商城”期待新生

　　悠悠沅水畔，晨钟暮鼓里静默着一座秀丽古城--洪江古商城。她源于春秋，兴于唐宋，繁荣于元、明、清三代，历经八千年的历史和三千年的辉煌。

　　步入现代社会，她逐渐淡出人们的视野，却无时不在期待着一群有心人将她唤醒，能在人们的惊艳目光中涅槃新生。

　　这一天终究来了。

　　5月19日，由怀化市洪江区管理委员会、湖南日报报业集团有限公司、凤凰古城旅游有限责任公司、大汉城镇建设有限公司、全国人大代表谢子龙五方，共同筹资、联合组建的洪江古商城文化旅游产业发展股份有限公司正式入主洪江古商城。该公司以2900万元获得洪江古商城50年的资源保护使用权及核心景区以外有关旅游地产资源的开发权，共同整合、开发、经营洪江古商城的文化旅游产业。

　　“我们属于受托经营。” 洪江古商城文化旅游产业投资股份有限公司董事、总经理文奇介绍，此次洪江古商城经营权变更，走的是一条政府主导、社会力量共同参与文物保护、开发旅游文化资源的新路子。在共同经营的五方中，由洪江区管委会设立的洪江城市建设投资有限公司占10%的股本。

　　顶着“中国第一古商城”、“古代水上丝路中转站”、“中国资本主义萌芽的活化石”、“明清古建筑的典藏样本”、“中国商道文化的百科全书”等璀璨而厚重的头饰，洪江古商城是国务院公布的第六批全国重点文物保护单位，其文化旅游价值不可估量。然而，目前洪江古商城的基础设施还比较落后，古城品牌亟待提升，古城文化有待挖掘。

　　此次洪江古商城旅游资源保护开发模式，无疑是一次体制机制的创新。为了确保开发与保护并行不悖，此次联袂开发经营的五方力量，集旅游开发、行政资源、文物保护、媒体传播于一体，被外界誉为“黄金组合”，必将带来聚变效应。国家文物局副局长董保华盛赞，这次有益尝试，是有效解决文物保护与发展问题的根本出路。

　　目前，洪江古商城已在初步规划。据了解，对于至今仍完好保存的380多栋明、清、民国时期的会馆、钱庄、商行、客栈、镖局、作坊、报社、寺院等古建筑，将会重点修缮、保护;核心景区之外的一些现代建筑，如沿河一带，将根据当地史料记载予以重建，恢复百年前的原始面貌。

　　省内多处景区放开经营权，寻求发展转机

　　一直以来，我国旅游景区资源归国家所有，国家通过地方政府、景区管委会行使所有权和经营权。

　　洪江古商城是我省旅游景区所有权与经营权分离的一个近例。

　　早在1994年，张家界市武陵源区就以租赁的方式，将宝峰湖出让给马来西亚保利(湖南)实业贸易有限公司经营60年，从而首开国内旅游景区经营权转让的先河。

　　随后，上世纪90年代末期和本世纪初，张家界的黄龙洞、湘西的凤凰等景区，相继以委托经营的方式，实现了所有权与经营权分离。

　　去年5月，长沙建华旅游投资有限公司与靖港镇政府签订框架协议，全资收购靖港古镇公有资产，提质古镇景区。而沅陵县也在去年宣布，为加快推进旅游产业化，县委、县政府拟对二酉山、明月山、凤凰山、黔中郡、龙兴讲寺、河涨洲、千岛湖等八个核心景区经营权进行转让，由受让方对景区进行整体开发。经营权转让底价为2500万元，转让期限50年。

　　通过转让经营权，实现靖港古镇的深层次保护开发，是靖港镇的殷切希望。而长沙建华旅游投资有限公司要面对的现实是，在协议签订之时，靖港古镇每周的游客仅有1.5万人左右，相比2009年对外开放第一周时的17万人，相差甚远。

　　建华公司的副总经理何晓阳称，接手靖港古镇，看中的是靖港周边的发展空间。记者看到，在该公司的初步投资意向中，围绕古镇周边的近1500亩土地上，将开发15个项目。这些暂定项目主要集中在宾馆、娱乐休闲、餐饮、购物、旅游地产等方面。何晓阳认为，靖港之所以留不住游客，就是仅有几条古街，而缺少观光之外的娱乐休闲场所。他说，前3年是基本不求回报，只管投入，待这些项目落地后，应该能有效改善靖港的旅游面貌。

　　围绕景区发展，地方政府对景区经营权，有放也有收。

　　2009年5月，湘西州计划启动实施芙蓉镇景点圈建设。而景点圈内猛洞河、德夯、坐龙峡3个景区的经营权，已在1999年至2003年间，先后由永顺县政府、吉首市政府、古丈县政府许可给外地公司投资开发经营，以发展壮大当地旅游产业。然而，随着景区经营开发中暴露出的基础建设投入不足、品牌塑造力度不大、景区自身发展缓慢等问题，湘西州最终又将3个景区的经营权收回，统筹景区资源，推动整合发展，以打造新的旅游产业增长极。

　　因“转”而“活”

　　黄龙洞打了“擦边球”，国有资产并未“贱卖”

　　景区所有权与经营权分离，在我省不乏因“转”而“活”的成功案例。黄龙洞就是其中之一。只是，当初黄龙洞景区经营权的转让，可不像如今洪江古商城般来得顺利与“光彩”。

　　“当时的宝峰湖、黄龙洞几乎年年亏损，每到年底，区政府还要贷款给员工发工资过年。”张家界市旅游局局长丁云勇回忆道。此时的黄龙洞景区由武陵源区政府经营管理，却犹如政府肩上的一个巨大包袱，艰难度日。

　　“国有化的经营体制已不适应现代市场经济发展的需求，黄龙洞景区亟需有力的市场主体介入。”丁云勇如是说。然而，根据1995年颁布的《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》，第二条规定正是“风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。”

　　政府有心，企业有意，如何挣脱规定条文的束缚。于是，黄龙洞打了一个“擦边球”。1997年，经过与武陵源区政府的数轮谈判，黄龙洞投资股份有限公司最终出资6000万元，以“委托经营”的方式获得黄龙洞景区45年的经营权。1998年元月，黄龙洞景区正式实施委托经营。

　　消息一经传出，立即引来国家建设部、国家旅游局，甚至是省旅游局的一片反对。丁云勇说，当时压力很大，天天接到电话，都是来自上级部门的严厉批评，但最终还是坚持了下来，因为经营体制必须创新改革。

　　丁云勇说，当时地方政府在经营上的“硬伤”，主要是决策机制很繁杂，没有能力投入资金，以及安置性人员太多等。“在委托经营之前，黄龙洞景区内想增加一条游船，必须要盖17个公章。”黄龙洞投资股份有限公司常务副总经理戴成桂笑言。

　　在黄龙洞景区实行委托经营后的几年里，不少来自山东、北京等地的考察队伍涌向张家界。时任建设部副部长的赵宝江在实地考察后，也对其经营情况予以肯定。

　　然而，经营权不管是租赁、委托经营还是转让，最大的质疑之声还是：由私营企业经营几十年，岂不是“贱卖”国有资产，旅游资源能得到良好保护吗?

　　“没有贱卖!”丁云勇坚定地说。首先，发生变化的只是经营主体，政府仍然牢牢掌握着景区资源的所有权与管理权。其次，不管国有经营还是私企经营，都是同样纳税，经营得越好，税收才会水涨船高，从而进一步改善旅游环境。三是原本“拮据”的政府一次性获取巨额回报，才能加强旅游基础设施建设，促使整个旅游产业实现大的发展。

　　门票收入从百余万跃升至1.5亿，凤凰饱尝甜头

　　就在黄龙洞景区成功实现委托经营的一年多后，离张家界并不远的凤凰，也动了心思。

　　上世纪八九十年代，凤凰是我省仅有几个财政过亿元县之一，因为有凤凰烟厂这个纳税大户，大好的旅游资源并未得到重点开发。至90年代中期，烟厂倒闭后，满城萧条，生存难题摆在当地政府面前，于是寻思产业转型。1999年，黄龙洞的委托经营模式渐被世人认可，凤凰作为人文景观，可与仅隔200公里之外的张家界自然风光连点成线，依托其游客的辐射能力，发展旅游产业。那么，谁是最佳经营者?

　　2000年，凤凰县政府与多家企业进行谈判。最终，凤凰县与有经营经验的黄龙洞“当家人”叶文智敲下了委托经营的事。古城归政府所有，黄龙洞股份有限公司获得南长城、沈从文故居、熊希龄故居、沱江、古城墙、城楼、奇梁洞等8个景点50年的经营权。

　　黄龙洞投资股份有限公司常务副总经理戴成桂，正是当年接手经营凤凰古城的负责人之一。他说，在进驻凤凰前，当地政府已开发两三年，由县旅游局进行日常经营，当时基本属于接待型旅游。门票收入很少。1999年凤凰的门票收入是128万元，至2002年元月正式接管后，当年的门票收入一跃至1560万元。而现在，凤凰古城这一“中国最美的小城”，吸引了来自世界各地的游客。2010年，凤凰全年共接待国内外游客520.06万人次，门票收入1.51亿元，而所有的旅游收入已达30.02亿元。

　　在不到10年的时间里，凤凰古城仅门票收入一项就增长了100多倍，旅游产业实现了质的飞跃。可以说，曾经鲜为人知的凤凰古城从经营权转让中饱尝甜头。

　　绝非一“转”了之

　　权责清晰，抓住该抓的，放开可放的

　　对于张家界的核心景区，即264平方公里的主景区，当地政府有着清醒而一致的认识：这是决不能动的。丁云勇透露，在上世纪90年代初，曾有企业出资50亿元想买下主景区的经营权，未能成功。另外，涉及环保方面的项目都是政府在经营，因为公益成分较多。

　　目前，张家界景区中实现所有权与经营权分离的，都是二级景区。这些较小的旅游资源，政府容易监管，协调任务不重。

　　除了景区，张家界放开的还有主景区和其它景区内的一些经营类项目。如引进天津宁发集团开发天门山景区，建成了世界最长的高山客运索道;引进香港投资商独资建设天子山客运索道，每年创造税收2000多万元;在武陵源风景名胜区里，还有中外合资兴建的百龙电梯……可以说，张家界的旅游资源利用多种投资方式、经营主体，带来资金、人才及先进的经营理念，也带来了旅游产业的跨越式发展。丁云勇说，政府只需控制好资源，商业化项目应放手让市场来做。这样有利于政府融资，可以减少竞争性项目的经营风险。

　　这些放开经营权的景区，之所以能让当地政府“放心”，并实现成功运营，主要原因就在于，一定要在合同中明晰双方权责。丁云勇说，通过明确的条款规避风险，如景点内所有开发项目必须由当地政府审批;经营企业若有意转让第三方，转让的受益部分将由政府决定等。这样有效地避免了经营企业过度开发和乱开发资源，也避免了景区在不断转让中造成的损耗。如宝峰湖最初租赁给马来西亚的一家公司，后来又被转让给张家界股份有限公司。2001年9月，张家界旅游开发股份有限公司续约取得经营权，组建了张家界宝峰湖旅游实业发展有限公司。虽然张股公司也有国有股份，但是纯市场化运作的企业。这次转让一样的依合同办事，转让产生的市场溢价部分，归政府所有。

　　经营权转让是让专业的人做专业的事

　　经营权已成为制约我国旅游发展的瓶颈问题。讲究程序、规矩、关系，大量投入放在景区基础设施建设上，这些是企业带不走的。买下了凤凰的经营权，但我也把我的梦想和希望都卖给了凤凰。旅游产品的建设与经营，需要市场、品牌、产品、制度、人才的建设和培养。政府机构缺乏这些专业的平台。市场的事情要交给市场去办。“要有一套完善的机制、人才、，作为选择转让对象的保障。”叶文智说。

　　作为旅游策划大师、业内领军人物，叶文智的旅游版图并不局限在大湘西。除了最近的洪江古商城，省内的崀山、夹山公园，乃至省外的慈城，都曾留下他的印迹。在他看来，每个景区的历史底蕴、周边环境都不同，所需的经营方式和管理手段也就不同。当年凤凰县投入所有精力，将做大做强旅游作为产业突围之路，这是凤凰之所以能成功的原因之一。有的经验并不能被其它景区完全复制，所以对转让的景区，必须有

　　“清楚认识资源品味，看清是否有长远发展的潜质。”50年经营权不可能竭泽而渔，我们要像保护自然生态一样保护民族的文化生态。

　　戴成桂说，企业应该是运动员，而政府应该把自己放在裁判员的位置。企业有专业团队，有营销市场。政府是行政主体，旅游景区的经营应该交给市场主体。政府缺少资金，同时也不宜搞经营性项目。

　　除了在合同中进行规范，企业自身也有不破坏植被、地质的自觉。为了受益，必须保护好景区自然资源。将所有权与经营权分离，也有利于先进管理理念的引进。企业搞市场开发的积极性，比政府部门更高。

　　经营权是把“双刃剑”，监管力度不能削弱

　　文奇认为，所有权与经营权分离，只是景区经营的一种方式。分权而治，自然有其裨益之处，但也有将所有权、经营权、管理权三者结合得很好的范例。

　　比如丽江，就是古城保护局与丽江旅游开发有限公司，两块牌子，一班人马，实现了政府行政职能与企业的市场功能的有机结合。一方面，确保一方在古城管理建设上有行政执法的便利;另一方面，又有这非常灵活的运营机制，及时根据市场需求推出营销举措。

　　经营权本身就是一把“双刃剑”，分离出去，也要舞得好，才能发挥作用。国内也有一些景区，在转让景区经营权之后，对生态环境造成破坏的教训。

　　丁云勇认为，经营权一旦与所有权分离，政府必须严格行使管理权，对所有景区开发项目进行审查，不可能单方面进行一个项目。有一次，黄龙洞想对洞内一条游人步行道作出改动，马上就引来当地人大代表提出异议，后来经过严格审查，发现并不会动洞内的自然资源，而是对配套作出完善，所以最终得以同意。