韶山灌区三湘分流工程。　罗胜利　摄

　　洞庭湖治理工程，力求打造生态洞庭。本报记者 柳德新　摄

　　长沙县的小型农田水利灌溉对粮食高产起到重要作用。 通讯员　摄

 

　　水利改革大幕开启，水利发展春潮澎湃。

　　水利部、省政府批准的《湖南省加快水利改革试点方案》(以下简称《方案》)，于本月起正式实施。

　　《方案》明确了我省水利改革的路线图和时间表。我省力争用3年左右的时间，逐步建立完善的水资源管理体制机制、稳定多元和持续增长的水利投入机制、科学有效的水利工程建设和管理体制、服务高效的基层水利服务体系以及科学合理的水价形成机制。

　　根据《方案》，我省水利改革将突出五项内容，即：水资源管理体制机制改革、水利投融资体制改革、水利工程建设和管理体制改革、基层水利服务体系改革、水价改革。

　　《方案》编制组组长、省水利厅副厅长詹晓安介绍，作为全国水利改革试点省，我省水利改革既坚持先行先试、全面推进，又注重湖南特色、符合现实需求，确保能够实实在在地改革到位。

　　记者采访有关专家，对《方案》亮点进行解读。

　　一、水资源管理机制体制改革

　　[目标]

　　根据实施最严格的水资源管理制度要求，在落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制、水资源管理责任和考核等制度的基础上，突出理顺涉水事务管理体制，建立适应水循环自然特点，覆盖水源、供水、用水、排水、污水处理回用各管理环节的城乡水务一体化管理模式;推进流域管理，构建和完善以流域为单元、以水资源管理为核心的湘江流域管理体制机制;从水功能区管理入手，强化部门合作，建立和完善水功能区管理协调机制，强化水资源保护。

　　[亮点]

　　●率先在长株潭深化城乡水务一体化管理体制改革，并逐步在全省推广。

　　●通过出台《湖南省湘江管理条例》，推进湘江流域管理，成立湘江流域管理协调委员会。

　　[解读]

　　我省地处南方湿润地区，降水充沛，水资源相对丰富。但由于水资源时空分布不均、水资源调控能力不足以及水资源保护力度不强等原因，水资源供需矛盾已成为可持续发展的制约因素。省水利厅水资源处处长唐少华介绍，我省“十二五”的用水总量控制指标是每年336亿立方米，这是国家规定的不能逾越的红线指标。去年我省实际用水总量已达323亿立方米，剩下的空间只有13亿立方米，水资源再也不是“取之不尽、用之不竭”了。

　　“十二五”末，我省GDP预计增加到2.5万亿元，即使按水利发展规划要求，万元GDP用水量下降50%，最多也只能维持在国家确定的红线之内。这就要求量“水”而行，科学确定水资源开发利用规模，对水环境保护、水污染治理作出前瞻性安排，深入推进水资源管理机制体制改革，确保水资源开发、保护与经济社会发展相协调。

　　水资源管理机制体制改革，难点在于推进水务一体化管理改革，涉及到部门职能调整、部门协调，短时间内全面推行还存在一定难度。2008年以来，长株潭三市及部分县(市、区)先后成立水务局，在推进水务一体化方面有一定基础，特别是具有“两型社会”试验区的先行先试政策优势。因此，《方案》选择率先在长株潭深化城乡水务一体化管理体制改革，组建水务局，统一管理涉水事务，并逐步在全省推广长株潭水务管理体制改革模式。

　　水资源管理机制体制改革，亮点在于探索以水资源管理为核心的流域综合管理模式，推进湘江流域管理。

　　流域管理主要是指以自然流域为单元，对防洪、水资源、水环境水生态等方面进行全方位的综合管理。通过成立专门的管理和协调机构，站在全流域的高度，强化流域内行政区间的协调。省水利厅政策法规与安全监督处处长曹希介绍，我省将按照“统筹规划、保护优先、合理利用、综合治理、科学发展”的原则，通过出台《湖南省湘江管理条例》，推进实施湘江流域管理，理顺湘江流域管理体制，建立管理机制，完善工作机制，统筹全流域水资源、水环境承载能力，实现湘江流域河流安澜、两岸秀丽、水域生态、经济发展。

　　根据《方案》，我省将建立流域管理协调机制，成立湘江流域管理协调委员会，省直相关职能部门及流域内各市人民政府为委员会成员单位，强化流域管理的部门协调和行政区域协调，并编制《湘江流域管理规划》，建立流域防洪与水资源统一调度机制、流域生态补偿机制、河道采砂管理机制、占用水域审批及补偿机制等。

　　建立水功能区管理协调机制，也是水资源管理机制体制改革重要内容之一。

　　二、水利投融资体制改革

　　[目标]

　　发挥公共财政对水利发展的保障作用，充分调动社会力量投入水利的积极性，多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，改变目前水利投入不足、水利设施薄弱的局面。

　　[亮点]

　　●以公共财政投入为主体，大幅度增加公共财政对水利的投入。

　　●自2011年开始，各级财政预算水利投入增幅与同期财政经常性收入增幅同步。

　　●“一事一议”财政奖补资金重点投向水利建设。

　　[解读]

　　与交通、能源、电力等其他基础设施产业投资相比，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板，明显滞后于国民经济社会发展。省水利厅财务处处长郭炳奎介绍，全省“十二五”期间要完成26大类水利工程建设任务，据测算需要投入1471亿元。其中，需争取中央投入668亿元，需我省筹集803亿元。

　　为此，我省必须坚持“政府主导、市场补充、群众参与”的原则，拓宽水利投融资渠道，建立多渠道、多层次的水利投融资格局，形成有利于水利可持续发展的稳定投入机制。

　　建立公共财政投入稳定增长机制，发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。《方案》确定，自2011年开始，以年度财政经常性收入增长数据为依据，各级财政每年预算安排水利建设投入的增幅与同期财政经常性收入的增幅同步。各级财政设立农田水利专项资金，并逐年增加投入规模。健全资金监管机制，确保专项资金专用于农田水利设施建设。各级财政从当年土地出让收益中提取10%专项用于农田水利建设。按照《湖南省水利建设基金筹措和使用管理办法》，严格执行水利建设基金筹集政策，加大征收力度，规范基金管理。充实、完善水利规费征收政策，强化水资源费征收力度，依法征收水土保持补偿费，提高河道采砂管理费征收标准，强化河道工程修建维护管理费征收。按照以上筹资渠道，加上争取中央水利投入约670亿元，全省“十二五”期间总共可筹集公共财政资金约为1165亿元。

　　资金缺口部分，必须通过建立市场融资机制、调动全社会参与水利建设的积极性，多种渠道筹集。一是建立水利融资平台公司，通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。设立省级水利融资平台公司，为全省水利建设筹集建设资金。并鼓励水利建设任务重的地方政府成立水利融资平台公司，明确水利部门作为水利融资平台公司出资人代表。充分运用财政贴息、中长期政策性贷款、收益权质押贷款、设备设施融资租赁等优惠政策，大幅度增加水利建设信贷资金。经初步估算，“十二五”期间全省需通过各种渠道筹措社会水利建设资金约240亿元。二是建立农民兴修水利激励机制。坚持“政府支持、民办公助”的原则，“一事一议”财政奖补资金重点投向水利建设，维护农民筹资筹劳建设水利工程的受益权，积极引导农民群众筹资筹劳。经初步估算，“十二五”期间全省可通过“一事一议”筹集水利建设资金约70亿元。

　　通过水利投融资体制改革，“十二五”期间共可筹措各级各类水利建设资金约1475亿元，可满足大规模水利建设的资金需求。

　　三、水利工程建设和管理体制改革

　　[目标]

　　根据我省省情、水情和经济社会发展要求，建立制度完善、监管有效、市场规范的水利工程建设管理体制和权责明确、管理科学、保障有力的水利工程运行管理体制。

　　[亮点]

　　●大中型水利工程试行工程总承包和代建等建设管理模式。

　　●中小型水利项目建设实行集中管理，实现建设主体和监督主体分离。

　　●出台公益性小型水利工程管护经费补助政策。

　　●发挥受益农户在小型农田水利建设和管理中的主体作用。

　　[解读]

　　今后10年将是我省水利建设高峰期。面对大规模的水利投入、繁重的水利建设和管理任务，我省必须建立与之相适应的水利建设和管理体制，确保工程安全、资金安全、队伍安全，确保水利工程“建得成、管得好、用得起、长受益”。

　　目前，我省水利工程建设管理体制存在以下明显不足：大中型水利工程建设管理的专业化、社会化水平不高;中小型水利工程建设管理不规范;农民参与农田水利建设的积极性未能充分发挥;水利建设市场不规范，出借资质、围标串标、非法转包等问题较为严重。省水利厅建管处处长郭世民介绍，水利工程建设管理体制改革将从4个方面入手：大中型水利工程试行工程总承包和代建等新的建设管理模式;中小型水利项目建设实行集中管理，实现建设主体和监督主体分离;积极推行小型农田水利建设管理新机制，充分发挥受益农户在小型农田水利建设和管理中的主体作用，实现建设责任主体从政府到受益农户的转换;规范水利工程建设市场，健全水利建设市场准入和退出机制，完善和加强招投标管理。

　　长期以来，由于没有建立良性的水利工程运行管理体制，我省大量的小型水利工程出现了管理主体缺位、管理费用缺乏等情况，“有人建、有人用、无人管”现象比较严重，导致农田水利设施损毁、老化、失修、效益衰减等问题突出。水利工程运行管理体制改革将在深化和巩固国有水利工程管理体制改革的基础上，健全水管单位专业化服务与用水户自主管理相结合的管理模式，具体从明晰工程产权、明确管理主体、落实管护经费、健全保护机制、推进规范化管理等5个方面进行改革，建立健全权责明确、管理科学、保障有力的水利工程运行管理体制，确保水利工程的良性运行。其中，落实管护经费和工程确权划界是重点和难点。据省水利厅测算，在落实管护经费方面，全省国有大中型水利工程单位每年需落实人员经费3.7亿元、维修养护经费4.5亿元;落实公益性小型水利工程管理和维护经费补助政策，公共财政对承担防洪、灌溉、排涝等公益性任务的小型水利工程进行补贴，每年约需10.3亿元。

　　四、基层水利服务体系改革

　　[目标]

　　健全和完善基层水利服务机构，强化职责职能，理顺管理体制，落实人员、编制和经费，建立职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务水平，为全面加强农田水利建设、促进农业增产、农民增收和社会主义新农村建设发挥积极作用。

　　[亮点]

　　●建立覆盖全省每个乡镇的基层水利服务机构。

　　●原则上以“一村一会”的形式组建农民用水户协会。

　　[解读]

　　基层水利服务体系主要包括乡镇水利站和农民用水户协会以及防汛专业抢险队、抗旱服务队、水利科技推广服务、水文站(点)等机构。据省水利工程管理局局长陈子年介绍，现有的基层水利服务体系不能满足大规模农田水利建设和管理的需要。比如，乡镇水利站建设滞后，部分市、县撤并乡(镇)水利站;农民用水合作组织建设推进缓慢、数量偏少;农村“两工”取消后，村组集体无法有效组织农民进行农田水利建设和管护，也难以对农民灌溉用水进行有效组织和协调。

　　基层水利服务体系改革，将在深化农村综合改革和基层农业技术推广体系建设改革的基础上，重点突出乡镇水利站和农民用水户协会建设。《方案》要求，各地应根据乡镇区域面积、耕地面积、人口数量和水利工程数量等实际情况，以乡镇为单元，在乡镇公益性事业站所限额内，单独或者综合设置乡镇水利站，建立覆盖全省每个乡镇的基层水利服务机构;各地要按照“积极稳妥、注重实效、政府指导、农民自愿、自主管理”的原则，大力推行农民用水户协会建设，原则上以“一村一会”的形式组建农民用水户协会，也可结合本地具体情况，采取一库、一塘、一堤、一厂、一站一会及以水系、渠系为单位等形式组建。

　　农民用水户协会建设的关键是政府的扶持和指导，难点是财政奖补资金的落实。我省共有4.5万个行政村，根据“一村一会”的要求，全省应组建农民用水户协会约4.5万个。

　　五、水价改革

　　[目标]

　　充分发挥价格杠杆的调节作用，兼顾效率和公平，建立有利于节约用水和产业结构调整的水价形成机制，促进各行各业节约用水、高效用水、合理用水，推动全省节水型社会建设。

　　[亮点]

　　●将用水定额标准定位为强制性省颁标准，作为各地区各行业开展用水管理和水价改革的重要依据。

　　●长株潭地区城市非居民生活用水推行超定额累进加价制度，城市居民生活用水推行阶梯式计价。

　　[解读]

　　水价改革主要内容包括：严格用水定额管理，深化长株潭地区城市水价改革，推进农业水价综合改革，实行农村集中供水工程水价改革。

　　我省2008年出台了《湖南省用水定额》，作为推进性标准，为用水管理提供了一个重要的参考依据，特别是在水资源相关规划设计中发挥了重要作用。但实行最严格的水资源管理制度后，作为推进性标准制定的用水定额已经过时，需要有强制性的定额指标作为管理依据，并与年用水总量控制指标相衔接。省水利厅将会同有关部门，在充分考虑水资源供求状况、经济发展需求和用水总量控制指标的基础上，定期对《湖南省用水定额》进行修订。《湖南省用水定额》作为强制性标准后，各级地方人民政府和省直相关部门在核定阶梯水价水量基数、工业和服务业、农业用水定额用量时，要把《湖南省用水定额》作为重要依据，确保各行各业用水效率全面提升。

　　以长株潭3个城市为重点，率先推进城市水价改革。对城市非居民生活用水(工业和服务业用水等)，逐步推行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价，促进用水方式转变和产业结构调整;对城市居民生活用水，实行阶梯式水价制度，保障居民基本需求、抑制超量消费、遏制奢侈浪费。待长株潭地区取得经验后，逐步在全省其他地区推进。

　　按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。《方案》提出，核定农业供水水价，加强水费征收管理，实行农业用水补贴机制。省财政、物价、水利等部门应联合出台农业灌排水利工程补助政策。

　　《方案》确定，水利改革工作分为4个阶段：准备阶段(2011年3月～2011年8月)、实施阶段(2011年9月～2014年8月)、验收阶段(2013年5月～2014年12月)、巩固与深化阶段(2015年1月起)，并明确了各阶段改革主要内容和落实部门。省水利厅厅长戴军勇表示，在水利部支持下，在省委、省政府领导下，水利部门将会同发改、财政等部门，全面贯彻落实省委水利工作会议精神，全力抓好水利改革措施的落实，力求3年出成果，5年见成效。