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2018年03月22日 星期四
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“主席任期制”的宪法修改具有宪制正当性

    欧爱民 

    2018年3月11日,十三届全国人大一次会议第三次全体会议经投票表决,通过了《中华人民共和国宪法修正案》。本次修宪取消了对国家主席、副主席任职不超过两届的规定,有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,有利于加强和完善国家领导体制。对此,全国各族人民表示衷心拥护。为让公众加深理解,有必要强化“主席任期制”宪法修改的释明工作,从理论与实践两个层面论证其正当性。

    一、任期制并非只有一种模式,取消“任期不得超过两届”的规定具有宪制正当性。

    中华人民共和国国家主席属于国家元首。纵观世界各国,元首的任期制可分为三大类型:一是世袭的国王(或其他称谓的君主),没有任期制。目前,英国、瑞典、比利时、日本、沙特阿拉伯、柬埔寨、不丹等30余个国家实行君主制,国王是国家元首,既是世袭的,也是终身的。二是任期期限制。这种模式虽然对国家元首的任期作出规定,但对任期届数没有限制,例如瑞士、哈萨克斯坦、白俄罗斯、古巴等。在这些国家,只要能够获得人民支持,国家元首可以长期担任。三是“任期限制+任期届数限制”。在这种模式中,有规定国家元首只能任一届的,例如韩国、巴拉圭等国总统任期为5年,不得连任;有规定国家元首可连任一届的,例如德国、印度等国联邦总统任期5年,可连任一届;有规定国家元首可连任两届的,例如刚果总统任期5年,可连选连任两届。

    综上所述,国家元首任期制并非只有一种固定模式,以美国等国为唯一蓝本,武断认为任期制必须包括“任期限制+任期届数限制”的观点是值得商榷的。其实,1787年美国宪法也没有对总统一职作出任期届数的限制,罗斯福就曾蝉联四届总统。1951年通过的第二十二条宪法修正案才对总统任期届数作出了规定。就世界范围而言,对国家元首的任期届数不做具体限制,是许多国家的普遍做法。因此,取消国家主席任期届数限制具有宪制正当性。

    二、取消“任期不得超过两届”规定并不意味着领导干部职务的终身制。

    在中国特色社会主义法治体系中,党内法规与国家法律“相辅相成、共襄法治”,一起构成较为完备的规范体系。在中国,对领导干部任期的规范体系既包括宪法、法律,也包括党章、党内法规。虽然宪法取消了“国家主席的任期不得超过两届”的规定,但不能得出终身制的结论。1981年6月,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出:“党决定废除干部领导职务实际上存在的终身制。”从1982年的十二大党章到2017年的十九大党章,均明确规定“党的各级领导干部,无论是由民主选举产生的,或是由领导机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除”“年龄和健康状况不适宜于继续担任工作的干部,应当按照国家的规定退、离休”。《党政领导干部职务任期暂行规定》也对废除领导干部职务终身制进行了具体规范。

    因此,从体系解释角度和比较法角度来看,只要一个国家的民主法治较为健全,没有任期届数的限制,也不会导致领导终身制。例如在1951年之前,美国宪法对总统任期届数没有明文规定,但历史上仅富兰克林·罗斯福总统赢得四届任期。尤里西斯·格兰特、西奥多·罗斯福两位总统曾积极谋求第三届任期,由于未获得足够的民意支持,均铩羽而归。再如英国虽没有对首相任期届数进行限制,长期执政者却凤毛麟角。撒切尔夫人是19世纪以来连任时间最长的英国首相,其在位时间也只有11年。

    三、取消“任期不得超过两届”的规定更能彰显任期制度的本质与优势。

    任期制的理论基础是人民主权原则,其内在本质要求所有合法政府都必须建立在被统治者同意的基础上,要求国家领导人的去留定期由人民通过公平公正的选举作出决定。如果得到人民的普遍支持,就留任,反之就换人。规定任期届数建立了领导人的定期熔断机制,虽然能有效避免个人专断,但也具有一些不可避免的固有缺陷。在1787年费城制宪会议上,汉密尔顿等人主张行政首脑应由人民所挑选出来的选举人来选举,只要品行良好,可以连选连任。他直陈不准连任的几大弊病:一是剥夺那些深受人民拥戴的领导人继续为国家服务的机会;二是造成行政稳定的宪法阻力。国家最高领导人频繁变动不利于国家政策的稳定性、连续性和长久性;三是在国家处于危难之际,总统与行政部门人员的全面变动,会威胁到国家的安全。在1940年选举总统时,美国正面临着严重的经济危机与战争威胁,共和党候选人温德尔·威尔基“不许任三届”的口号未能阻止富兰克林·罗斯福的当选。因为人民坚信“渡到河中别换马”“一流人才任三届,要比三流人才任一届好”。

    纵观近现代世界史,一些具有超凡能力、深受民众支持的国家领导人长期执政,取得了巨大政绩,极大造福于国家与人类。例如罗斯福带领美国人民克服了经济危机,赢得了反法西斯战争的胜利;撒切尔夫人促进了英国经济转型,实现了经济高速增长;李光耀在位31年,成就了新加坡的发展奇迹。因此,在民主法治较为健全的国度,采取较为灵活的任期制度,不对任期届数作出硬性规定,不失为一种明智而有效的制度安排。

    (作者系湘潭大学法学院教授)

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