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创新“飞地经济”机制 促进区域协同发展
2017-11-11 07:27:23 湖南日报     [作者:]     [责任编辑:胡泽汇]      字体:【

湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地

“飞地经济”指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现生产要素互补、经济协调发展,达到互利共赢目标的一种区域经济合作模式。

苏南是我国最早发展“飞地经济”的地区,其成功实践证明,“飞出地”与“飞入地”进行跨空间合作开发,不仅可在一定程度上减少区域之间优惠政策比拼和同质化恶性竞争,还能缩小地区发展差异、实现资源优势互补与高效利用。

“飞地经济”作为区域发展及合作的一种新思路,顺应了近年来日益增强的资金、技术从发达地区向经济腹地“双转移”的趋势,为产业转移、结构调整开辟了新领域、拓展了新空间。

自2014年省政府推动省直相关部门优先支持“飞地经济”试点园区基础设施建设以来,湖南“飞地经济”加快发展,迄今已取得一定成绩。11家“飞地”园区借助区位或资源优势,实施“走出去”和“引进来”战略,“飞出地”与“飞入地”合作层次不断提升,由跨乡镇发展到跨县市、跨省、跨国合作,涌现了一些成功范例——

长沙经开区汨罗产业园是全省第一个跨市州合作的“飞地”工业园区,既是长沙经开区的延伸,又是汨罗循环经济产业园“一区两园”的重要组成部分。它不仅升级、调优了长沙经开区结构,壮大了其经济实力,还通过重点发展先进制造业、电子信息、新型材料以及其他战略性新兴产业,填补了岳阳产业空白,成为该市经济发展的重要增长极。

宁乡县启动金玉工业集中区建设,立足国家级宁乡经开区和省级金洲新区的产业配套和补充,实施“飞地”招商,发展“飞地经济”,已累计启动项目建设50个以上。

近年来广东、湖南两地进一步深化合作,鼓励和支持两省企业共同打造跨区域产业链和产业合作模式。与之呼应,娄底市双峰经济开发区依托佛山、双峰商会两个平台,紧扣“引老乡、回家乡、建故乡”,探索跨省“飞地经济”模式,重点承接佛山市不锈钢产业。

总体说来,湖南“飞地经济”发展起步晚、相对较为滞后,虽取得了一些成功经验,但也存在不少阻碍,主要体现在以下方面:一是行政管理体制机制有待创新。在“一县一园”园区体制下,存在“飞地”园区身份不明,跨区域、多部门合作矛盾协调等问题。比如长沙经开区汨罗产业园没有独立身份,没有设立实质性管委会,在发展过程中遇到土地、财税、金融等问题制约;二是利益分配机制有待健全。存在利益分歧和利益补偿机制缺失,导致“以邻为壑”现象时有发生;三是准入机制有待完善。一些地方设立“飞地”试点园区,纯粹是为了招商方便,缺乏明确的基于产业升级的战略发展思路。

因此,下一步应加快创新“飞地经济”的综合管理与合作机制,以发挥湖南“数区叠加、多重利好”的独特优势,促进要素自由有序流动,为推进湖南充分发挥“一带一部”区位优势、推进省际协同发展做出新贡献。

一是强化顶层设计与规划引导,优化产业结构促进产业升级。政府及职能部门应准确定位,找准资源或优势对接点,按照产业聚集原则或产业类别集中安置原则,重点承接本地主导产业链缺失的关键环节,发展“补链式”“延链式”“强链式”承接转移。结合我省各板块经济实际,长株潭地区应更多选择“跨域合作+双向产业转移”型“飞地”模式,洞庭湖生态经济区选择“产业转移+资源整合”型“飞地”模式,大湘南地区采取“产业转移+产业辐射”型“飞地”模式,大湘西地区采取“旅游飞地”型模式。

二是改革创新协同合作与自主决策机制,促进生产要素的自由流动。应通过合适的利益共享机制将“飞出地”“飞入地”的经济捆绑发展,创新“飞地”产业园合作模式方法,以实现互惠共赢。省委省政府应抓紧出台“飞地经济”实施办法,强化实行“自主决策、独立运行”的市场化运作模式,解决园区财政、金融、国土、产业及社会民生等方面问题。应依托“飞地经济”发展重点示范园区构建区域协同机制,鼓励其在合作模式、运行机制方面先行先试。

三是构建利益分配与风险共担机制,化解生态补偿等难题。应注重“飞地经济”的收益与风险关系,建立健全科学的利益评价机制,对合作各方的成本与利益进行综合测评;应依托区域协作部门建立合作双方的利益协调机制与分歧协商机制;探索完善异地开发生态保护补偿机制,建立环境容量市场交易机制,避免共建合作园区承接高污染、高能耗产业;健全保护区与受益区的利益分配机制,明确利益共享及补偿机制、纠纷解决机制,以维持长期稳定的合作。

四是创新政府与社会资本合作机制,释放民间投资活力。“飞地经济”在于有效化解一方“土地富余投资饥渴”与一方“投资富余土地饥渴”的矛盾。各级政府应通力合作,调动资源、搭建平台,激发社会资金投资热情。鼓励合作方共同设立投融资公司,采取政府和社会资本合作(PPP)等模式,吸引社会资本参与园区开发和运营管理。要抓紧精简、合并民间投资项目报建审批,做到限时办结。完善民营企业信用评级制度,丰富循环贷款等金融产品,加大对“飞地”园区中小微企业、科技创新企业的支持。

(执笔:邓子纲 曹前满)

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