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坚持“五路并进”,实现PPP模式的治理价值
2017-10-10 08:42:01 湖南日报     [作者:]     [责任编辑:荆彩]      字体:【




■导读

伴随城乡基础设施日新月异、公共服务更加丰富多样,政府和社会资本合作( Public-Private Partnership,简称PPP)模式正逐渐被公众认知。

作为全国推广运用PPP模式首批8个试点省份之一和财政部6个PPP试点省份之一,我省在PPP制度建设、实践推广等方面进展良好,由此开辟了一条利用市场力量推动创新跨越发展的有效路径,PPP改革已成为社会综合治理的助力器、转换器、加速器。

在实施“创新引领开放崛起”战略中,我们应如何更好把握PPP的运作理念、运作机制和发展方向,使其真正成为湖南经济社会转型的“金钥匙”?《湖南日报》特约专家学者建言献策。

潘萍

财政部最新发布的《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》的统计数据显示,截至2017年6月末,湖南省的PPP入库项目数量为498个,仅次于贵州、新疆、内蒙古、山东、四川、河南、河北,占全国入库项目数额总量(13554个)的3.7%;项目投资总额为7.731亿元,仅次于贵州、云南、山东、四川、新疆、河南、内蒙古、江苏,占全国PPP入库项目投资总额(16.3万亿元)的4.7%;在财政部推出的700个国家示范项目中,湖南有38个,其中19个项目已落地签约。

这些数据反映出我省的PPP建设需求极为旺盛,同时也说明了我省以PPP模式推广适用为载体和抓手的“创新引领开放崛起”发展战略取得了较为显著的成效。

但值得重视的是,在PPP模式快速推进的建设热潮中,一些地方出现了违规操作现象,各类“伪PPP”“假PPP”项目并不罕见。原因在于一些地方政府将PPP的功能定位聚集于社会资本的引入,以解决建设资金短缺难题,并未深刻理解PPP模式以“政府调控市场、市场引导企业”的逻辑活化了国家的经济治理,以“有限政府、法治政府、服务政府”的要求优化了国家的政治治理,以“公平竞争、平等合作、风险共担、利益共享”的规则深化了国家的社会治理,并通过政府与市场、社会之间持续、有效的合作关系成为了社会治理机制创新之重要载体的深层价值与意义。

为此,我省各级政府须从微观项目治理与宏观社会治理的双重维度深刻认识PPP模式的治理价值,并坚持构建法制体系、转换政府职能、坚守契约精神、培育合作文化、实现信息公开“五路并进”,以确保PPP模式的良性发展与功能发挥,促进其治理价值的充分实现。

路径一:构建法制体系

PPP模式需要借助法律的权威性、确定性和可预见性来增强社会资本对其的信任度和参与安全感;需要通过法律来划清政府与市场的关系边界,约束政府权力,增强政府信用;需要借助立法来改变当前与PPP模式相关的一些政策出自多门、出台频繁却效力弱甚至相互冲突而使PPP实务界无所适从的局面;需要通过立法来平衡、调和PPP众多参与主体之间的多元利益冲突并合理分配风险,实现多方共赢。

在PPP法制体系的构建过程中,基于具体的PPP项目运作始终是一种须以地方条件、地方需求为基础的动态、鲜活实践,因而国家层面的法律、政策规制往往具有全局性和原则性特征,地方立法权的行使空间仍然较大。

因此,湖南应在坚决贯彻中央立法原则与基本政策精神的基础上,立足于省情特征与实践需要,借助多种方式、多重渠道充分吸纳各方尤其是PPP实务界人士的建议,实现相关地方立法的科学性、前瞻性、连续性、协调性与可行性。

路径二:转换政府职能

PPP模式的合作意义在于通过引入社会资本的各种能力,尤其是引入其更加适应市场化要求的项目运营能力,来改变传统政府包揽服务的各种低效弊端。

如若政府不能实现在项目运营阶段的“得体”退出,即便该模式确实是按PPP的标准流程进行运作,也只是冠以PPP之名的“假PPP”或“伪PPP”。事实上,从项目的具体操作模式来看,能否称其为“PPP”,核心的判断标准便在于其运营任务是否由社会资本负主要责任。为此,政府需要厘清与市场的关系边界,避免发生角色错位,在宏观管理层面注重运用多重规制维护市场秩序,实现公共资源的正义分配;在微观项目层面建立激励相容的监管机制,以防控风险、稳定预期、提升项目运营的产出效率。政府职能的转换不仅是PPP模式真实存在的核心基础,也是PPP模式得以良好运作的关键要素。

路径三:坚守契约精神

契约精神不仅是社会诚信的基本内核,也是社会治理实现的重要基石。一些政府缺乏契约精神,正是导致PPP项目失败的主要原因之一。

比较常见的情况是,一些政府将PPP模式视为单纯的融资工具,给予PPP项目过多的、不切实际的、甚至是违法违规的担保。这样的担保往往变成“空头支票”,并成为各方争议的焦点。与此同时,一些政府还过度理解了PPP合同再谈判机制的功能,因而不重视项目的可行性研究、物有所值评价与财政可承受能力评价,在“未来的事情可以留待未来再考虑”的心理影响下,对风险预先识别、合理分配工作存在马虎应对情况。比如在我省PPP实践中,甚至出现了某县级政府以一纸声明宣布其以往作出的融资担保函一律作废的案例,虽然这一声明后又收回,但显然已损害了该地方政府的信用形象。对此类现象,我们应着力避免,并加强监督问责。

路径四:培育合作文化

PPP是政府与社会资本的合作,并且是长期的、伙伴式关系合作,需要大力培育以项目公司为载体、建立在相关各方地位平等基础之上的合作文化。

拥有先赋监管权力的政府需要深刻认知自身与社会资本通过项目协议建立起来的关系是一种平等民事主体间的关系,其先赋监管权力的来源在于PPP项目的公用性与公益性,社会资本并不存在必须简单服从的绝对义务,因此须以“平等”为指向考量监管行为的内容与限度。与此同时,PPP模式牵涉到多方利益的博弈与整合,如果缺乏追求“共赢”的利益共享机制支撑,各种“不合作”乃至“对抗”将无法避免。

所以,各级政府应当在坚持经济效益与社会效益相互统一、成本——收益——风险基本对等、收益分配公开透明等原则基础上,设计、建立能够容纳各方利益诉求的利益共享机制,以激励、维护PPP合作的存续,进而在更为广泛的时空内培育出有利于社会治理目标实现的合作文化,打造新型的“亲”“清”政企关系。

路径五:坚持信息公开

PPP模式立足于公共服务供给的公平与效率,落脚于民生福祉的改善,必须以信息公开为手段来促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约,推动PPP市场实现公平竞争与规范发展。

当前,我省PPP信息公开工作正日益规范,但仍存在一些障碍。比如,对于未上市的项目公司而言,某些内部信息具有商业秘密的属性,公开过度可能会对项目公司的运作产生不利影响;相对静止的公开信息无法实时反映长期合作项目的动态变化特征,由此可能形成对公众的误导;一些法定公开的信息如物有所值评价,其科学性尚不确定,公布价值需要予以认真考虑。有关PPP风险分配的相关信息也存在着类似问题。

因此,在PPP信息公开工作中,各级政府需要进一步认真研究,努力确保信息公开的真实性、科学性、动态性、安全性与有效性。

(作者系中共湖南省委党校、行政学院教授,湖南省财政厅政府和社会资本合作(PPP)专家库专家)

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