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■导读
以所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转为核心的新一轮农村土地制度改革，是国家推动农业增效、农民增收、农村增绿的战略性举措。
习近平总书记指出，现阶段深化农村土地制度改革，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。
通过努力摸索实践，我省积累了“三权分置”改革的丰富经验与成果，但也出现了一些新情况、新问题。如何更加准确把握这一改革内涵、更为积极稳妥将其推向深入?湖南日报特约专家学者、实务工作者建言献策。
匡远配
近年来，农地承包经营权有序、有效流转已逐渐成为湖南农业发展的基调：2011年起，我省开始向农民“确实权、颁铁证”;截至2016年6月，全省流转耕地面积2015.17万亩，占总耕地面积的38.46%。农地管理制度得到进一步完善，农村产权制度改革实现破题，农业规模经营效率和农民收入有了提高，精细农业有力促进了农业供给侧结构性改革。
当前，我省农地流转进入了新常态，其速度、结构和动力发生了显著变化。一是流转速度逐渐增快且增幅波动较大。但高交易费用对流转速度和效率有影响，甚至出现了毁约弃耕等“逆流转”现象;二是流转形式和流转主体多元化发展。尽管仍以转包和出租为主(分别占比34.46%、45.21%)，但流转方式、模式不断创新，产生了益阳信托模式、怀化“股田制”模式、长沙农地合作社模式、澧县农民专业合作社模式和衡阳安邦公司模式等等，流转农地用途结构不断优化;三是从驱动力看，经历了自发流转、政府推动流转后，市场的决定性作用日益发挥。
在农地流转新常态下，如何创新农地制度、释放农村改革红利、培育发展新动能，是科学推进农地流转必须面对的课题。
坚持“三权分置”行动纲领不动摇
所有权、承包权、经营权“三权分置”，是农地制度改革的总方向、农村政策的基石，既打基础又管长远，既保持了政策的连续性和稳定性，又符合地方创新发展的要求。
科学界定“三权分置”的内涵。厘清“三权”的权利边界及相互关系，重在落实集体所有权、稳定农户承包权、放活农地经营权，围绕“三权”形成层次分明、结构合理、平等保护的格局和规范高效的运行机制。关键是做实农民集体所有权、做强农民集体经济，发展多种形式的农业混合所有制经济;重点抓好经营性资产量化、资源性资产确权、公益性资产管护等工作，稳定农地承包关系，着力推进承包权的价值化、财产化;保护依法形成的流转关系、正当的农地经营权，鼓励创新放活经营权的方式。浏阳市宅基地制度和资兴市农村集体产权制度改革试点经验值得借鉴推广。
锚定“三权分置”的目标。“三权分置”有助于推动农地适度规模经营和现代农业发展，但更要从农民权益、农业发展和农村稳定“三个维度”锚定其目标。应始终把最大限度增加农民收入、保障农民权益和改善民生问题作为“三权分置”的根本立足点和第一目标;要通过提升农业规模经营、农业产业化水平，促进农业增效;要健全农村集体资产法律法规体系，把控好农村社会稳定风险面。
把握“三权分置”的基本原则。一是充分尊重农民意愿。把维护好、实现好、发展好农民的土地权益作为出发点和落脚点;二是守住底线。要守住集体资产防侵的红线、农民利益防损的底线;三是循序渐进。现阶段应着力于农地市场的完善和农地管理制度的调整，要由点及面、审慎推进;四是因地制宜。当前全省农地改革工作进展很不平衡，需要聚焦重点、精准发力。
明晰农地制度改革的行动路线图
在深化农村改革的决胜期、发展精细农业的关键期和农地流转的提速期，需要进一步明晰农地制度改革的行动路线图。
牵好农地确权颁证这个“牛鼻子”。农地确权颁证是巩固、完善农村基本经营制度的重要举措。按照“2017年底前全省要全面完成任务”的要求，当前我省农地确权登记颁证工作进入了重要时间节点和关键攻坚阶段，必须抓好抓细：继续推行摸底制图、调查指界、公示确认的“三步工作法”，优化确权路线模式;严格把好矢量确认、农户确认、群众认可和数据归档四关;重点做好资金管理、工作底图、档案保管、政策宣传等工作，坚持承包地块、面积、合同、权证“四到户”和证、账、簿、地“四相符”;完善相关数据库和信息应用平台建设，在推进抵押担保、涉农补贴、承包权有偿退出、农田整治等方面创新探索，加快推动确权颁证成果转化应用。
抓实农地流转的供给侧结构性改革这项主体工作。一是稳产能、保安全。农地流转政策重点是发展粮食规模生产，要监管农地流转方向和用途，坚决保障国家粮食安全;二是降成本、保收入。要创新农地流转的方式和形式，有效降低流转费用、增加流转收入，平等保护承包者和经营者的利益;三是转方式、保生态。农地流转要保证生态安全，促进农业发展方式转变，推动生产绿色、健康、生态、高品质农产品;四是强主体、重支持。要培育新型经营主体和主导产业带动农地流转，并在财政扶持、项目安排、用地保障、金融支持等方面予以倾斜，促进农业支持方式转型;五是补短板、保效率。应提升基础设施建设、加强公共服务，提高农地流转的质量和效率。
树起农地流转稳定健康发展的“四大支柱”
一是用法律制度建设保障农地流转。应制定出台支持农地流转的“1+X”政策体系，探索“X”方面的配套性政策措施：制定《湖南省土地流转工作条例》，使土地流转有法可依;制定《湖南省农村土地流转补贴政策》，推进农业政策特别是补贴政策转型;各级政府制定农地流转财政奖补政策及发展农业适度规模经营的具体措施;推进农民落户城市计划，探索开展农户承包地市场化有偿、意愿退出试点。
二是用规划引领农地流转，规范流转行为。在农地利用规划中，要严守土地功能分区，在鼓励发展区和限制发展区推进农地流转;健全以流转合同制和备案制为重点的农地流转管理制度;推进合同标准化、履约法制化、管理常态化、准入门槛严格化、风险评估专业化，建立健全农地流转交易机制和纠纷调解仲裁体系;健全确权成果督查机制和全程监督机制，避免农地流转中的政策风险、法律风险。
三是加大农地流转社会服务，强化监管和风险防控。建设专业化、会员制的“互联网+农村资源流转交易平台”，健全县乡村三级服务网络;建立健全地籍数据库、档案管理系统和土地信息动态监管查询系统;健全农地流转政策咨询体系、农地流转市场和利益联结机制，探索流转价格形成和评估机制、风险金制度等;以规模监控为重点，从源头上防范农地流转风险;推广农地抵押贷款试点经验，完善管理办法、机制;引导金融服务和信贷产品创新，健全融资配套政策与服务体系;扩大农业保险覆盖面，通过财政补贴引导流转农户参保投保。
四是建立农地治理体系，发挥协同作用。要处理好政府和市场的关系，政府主要在建章立制、服务和监管上推动农地流转，全面指导农地有序化治理;要充分调动农户参与农地流转的积极性、主动性和创造性，推动实现整村整乡镇农地流转;要从主体关系、利益关系、合同管理、纠纷处理等方面建设农地流转的良性治理关系;实施“百企千社万户”工程，加快新型经营主体和新型职业农民培育;加强对工商企业租地监管和风险防范，建立专门的分级备案制度。
(作者系湖南农业大学经济学院院长、教授、博士生导师)
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