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洞庭湖湿地保护须法治先行
2017-06-17 07:45:59 湖南日报     [作者:]     [责任编辑:廖慧文]      字体:【

李爱年

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统,其中湿地具有提供资源、调节气候、调蓄洪水、净化水质、维持生物多样性等众多生态功能——1公顷湿地生态系统每年创造的价值高达1.4万美元,是农田生态系统的160倍。加强湿地保护已成为全球共识。

洞庭湖湿地是中国最大的一块淡水湿地,包括东、西、南洞庭湖湿地保护区与横岭湖湿地保护区,总面积3330平方公里,其中核心区面积为801平方公里。其保护状况可以集中反映“三湘四水”生态环境治理的效果。

目前,洞庭湖湿地保护面临严峻挑战,突出表现在:湿地面积不断萎缩。泥沙淤积、围湖造田、围湖养殖、矮围捕鱼和填埋湿地等都直接导致湿地面积减少;湿地水质不断下降。局部水质为劣V类,仅少数水质为Ⅱ类以上;掠夺性捕捞、无序采砂挖沙以及东方田鼠危害、外来物种危害等导致洞庭湖渔业资源加速减少,生物多样性受到严重威胁,且对防洪抗洪产生了不利影响。

从法治视角而言,上述问题产生的主要原因为——

立法分散,导致制度冲突多。目前涉及湿地保护的法律规范散见于《水法》《渔业法》及一些地方性专门立法之中,彼此间存在冲突。如《湖南省湿地保护条例》规定林业部门是湿地保护的主管部门,《湖南省洞庭湖区水利管理条例》却规定湖泊围垦种植由水行政主管部门管理。且《湖南省湿地保护条例》没有规定生态补偿、污染防治、外来物种入侵防范等关键性条款以及有效的实施机制。

管理条块分割,导致协调难度大。洞庭湖湿地由常德、益阳、岳阳和长沙4市的19个县市区分别管辖,并涉及林业、环保、农业、水利等20余个部门,同时还有东、西、南洞庭湖湿地保护区与横岭湖湿地保护区参与管理。条块分割管理导致政出多门、各行其是,人与湖争地、人与鱼争水、人与鸟争食、人与人争利、部门与部门间争权推责等诸多矛盾错综复杂,难以协调解决。

案件门槛高,导致司法保障不力。各地法院在洞庭湖湿地环境侵权和生态破坏案件上的立案标准、审理机制、裁判尺度不尽相同,立案难、审理难、执行难、同案不同判问题较为突出,且存在“以罚代刑”“缓刑免刑率高”等情况。

保护意识薄弱,导致守法程度低。将洞庭湖湿地作为生态整体进行保护很大程度还停留在政策、学术思想层面,或局限于部分生物物种保护。正因为如此,洞庭湖区非法采砂、捕鱼、养殖畜禽屡禁不止,通过填湖开发、城市美化、经济作物种植加工等侵蚀湖区的现象司空见惯。

强化洞庭湖湿地保护是各级政府和每位湖湘儿女不可推卸的责任。要使洞庭湖湿地得到有效保护,必须法治先行——

坚持河湖同治,将洞庭湖湿地保护纳入省政府“一号重点工程”。建议以我省第十一次党代会提出的“四水”协同、“江湖”联动理念为指引,拿出重要举措突出抓好洞庭湖湿地的保护与治理,将其纳入省政府“一号重点工程”,将洞庭湖湿地打造成为对“一湖四水”和山水林田湖生命共同体保护与治理的成果展示区。

制定《湖南省洞庭湖湿地保护条例》,一体化保护洞庭湖湿地。洞庭湖湿地保护立法应从生态系统的整体性出发,摒弃部门利益,开展综合性立法。一是明确保护优先、综合生态系统管理、社会多元共治三项原则。《条例》应明确洞庭湖湿地的功能区划,综合运用行政、经济、技术等多种手段,形成政府、企业、社会公众各负其责、齐抓共管的洞庭湖湿地保护格局。二是建立湿地污染防治制度、湿地红线制度、生态补偿制度、监测与信息共享制度等法律制度。应明确洞庭湖湿地的生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线,规定湿地生态补偿的原则、范围、种类、资金来源、补偿标准等内容;建立跨行政区域的洞庭湖生态环境一体化监控网络,形成多介质一体化监控体系和数据共享机制。

实行相对集中许可权和处罚权,构建与洞庭湖湿地保护和治理相适应的管理体制。一是建立统一的洞庭湖湿地保护区。将现有四个保护区合并为洞庭湖湿地保护区,并将保护区范围向周边湿地延伸。二是建立独立的洞庭湖湿地保护区管委会。建议设立直属省政府的洞庭湖湿地保护区管委会,集中行使林业、农业、水利、环保等部门各种涉湖管理职能。三是由洞庭湖湿地保护区管委会集中行使对湿地的监管权。洞庭湖湿地各项资源的开发使用均由管委会审查许可,破坏洞庭湖湿地的各项违法行为均由管委会处罚,洞庭湖湿地保护和治理的责任均由管委会承担。

加强洞庭湖湿地生态环境的司法保障,积极引导民间力量有序参与湿地保护和监督管理。一是加强并规范洞庭湖湿地整体性保护的宣传教育。湿地保护宣传教育应进学校、进村镇,并纳入相关地方官员、公务员培训计划。二是建议设立环洞庭湖湿地环保法庭。明确立案标准,严格量刑尺度,专门审理相关的环境侵权、生态破坏案件。积极推动并鼓励检察机关、环保组织提起洞庭湖湿地公益诉讼,实行诉讼费用减免政策。三是大力引导、支持民间力量参与湿地保护,推进环保社会组织的健康发展。

(作者系湖南师范大学法学院副院长、教授、博士生导师,湖南省法学会环境资源法学研究会会长)

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