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以新发展理念引领县域城镇化
2016-06-04 11:19:51 湖南日报     [作者:]     [责任编辑:荆彩]      字体:【

以新发展理念引领县域城镇化

■导读

关于县域发展与治理,习近平总书记曾深刻指出,县一级承上启下,要素完整,功能齐备,在我们党执政兴国中具有十分重要的作用,在国家治理中居于重要地位,是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。

而就我省来说,县域经济目前仍是发展“短板”。为在“十三五”期间做大做强县域经济,省委省政府推出了一系列对策举措。如何将这些对策举措落细落小落实,以开拓创新精神大力推动全省县域发展迈上新台阶?本报特约专家学者“支招”。

童中贤

城镇化是现代化的必由之路。日前召开的省委城市工作会议指出,湖南开始进入城镇化加速发展的中后期阶段,城镇化和城市工作呈现出速度换挡、发展转型、矛盾凸显等新趋势新特征。

到2015年,我省城镇化率已超过50%,但仍低于全国平均水平,加上发展不平衡问题比较突出,县域地区特别是远离中心城市的县域地区,以新理念引领县域城镇化发展仍是一项长期而艰巨的任务。

1、将县域作为推进新型城镇化的重点

新型城镇化是当前和今后一段时期我国稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要承载体。县乃国之基,县域城镇化质量很大程度上决定着我国现代化发展、城乡一体化发展水平。

县域城镇化是我国新型城镇化的内在要求。作为国家城镇化进程中的重要层次和城镇体系的重要节点,县域城镇化直接影响到我国城镇化的总体进程。湖南与全国一样,县域地区受资源禀赋、区位条件、政策偏好、资金投入等约束,发展一直较为滞后,与城市地区差距逐步拉大。为县域提供平等的发展机会,引导县域人口优化、合理聚集,提升县城发展能力,构建公平和谐的城镇化格局、改善县域城镇化发展质量是亟待解决的问题,也是我国特色城镇化道路的内在要求。

县域城镇化是深化供给侧改革的现实需要。推进新型城镇化,县域需求端最多,为供给侧结构改革提供了广阔天地。推进县域新型城镇化可以推动县域经济产业结构、就业结构和所有制结构调整,加快县域经济产业转型升级。城镇化是实现县域农业现代化的加速器,可使农民向第二、三产业转移,促进农村土地集中耕种,从而提高土地的规模经营和集约化程度,降低生产成本,提高产出效率。城镇化还可为县域工业的发展提供集聚经济效益,加快县域第三产业发展。

县域城镇化是促进社会文明进步的理性选择。作为人类文明进步的产物,新型城镇化既能提高生产活动效率,又能全面提升人民生活质量。随着县域城镇特别是县城的发展,县域地区人民物质生活会更加殷实充裕、精神生活会更加丰富多彩。这也有利于逐步破除城乡二元体制、化解城市内部二元结构矛盾,有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患,促进全体人民共享现代文明成果。

2、充分挖掘县域新型城镇化的潜力

相较大中城市,大多数县域城镇化水平不高,提升空间更大,发展成本更低,发展效益较大。在加快推进中心城市发展的同时,应充分挖掘县域城镇化的发展潜力。

县域城镇化发展空间更大。目前,我省城镇化率约为50.89%,其中设区市城镇化2012年就已达到78.87%,而同期建制县城镇化率仅34.77%。到2015年,全省71个建制县只有3个县略高于全省平均水平,还有17个县城镇化率低于30%,最低的县城镇化率仅23.94%,加上农村劳动力进大中城市的阻力、稳定留下来的难度不断加大,推进县域新型城镇化、大幅提升县域城镇化率正当其时。

县域城镇的融入成本更低。全国一线城市房价上升趋势未减,二线城市房价正在跟进,这对农民群众来说可谓压力山大。基本保持在2000-3000元/平方米的县城房价,对于农民转化为城镇居民显然阻力更小。如果组建住房合作社,让住户在城镇统一规划条件下自己建房,价格会更容易为老百姓接受。此外,相较大中城市而言,县域内城镇与乡村发展差距相对较小,联系更加紧密,乡情更加浓厚,也具有更直接带动农村发展的意义。

县域城镇经济对接性更好。目前,尽管许多县城人口已达到小城市人口规模水平,也还只是放大了的集镇,城镇户籍捆绑的社会福利相对较少,县域内农民转市民能较好对接。我国城乡居民人均可支配收入倍差虽在缩小,但绝对数仍在扩大,2015年达到19773元。以我省某县为例:2015年城镇居民收入19636元,农民人均收入为7129元,绝对数只相差12507元。从这个角度看,县域内城乡差距显然较小,农民就近融入城市的基础较好。

县域城镇化要素红利更丰。相较发达地区劳动力供给趋紧、工资水平不断上升的情况,县域具有相当大的劳动力价格优势。同时很多县域地区拥有丰富的矿产和土地资源优势,对于企业发展也具有极大吸引力,为县域加快新型城镇化提供了产业发展空间。在县域内谋求城乡相接,显然也不可能产生当前困扰很多沿海企业的节日农民工返乡潮、春节用工难等问题。对于农业相关产业来说,比较效益更加突出,在接纳农村剩余劳动力的同时,也可有效提升县域农业现代化水平。

3、着力破解县域城镇化的难点问题

推进县域新型城镇化是一项涉及面广、政策性强的系统工程,事关人民群众的切身利益和现代化推进质量。必须以发展新理念为引领,尊重城市发展规律,着力破解人口、城镇、产业等方面的突出矛盾和难点问题,推动县域城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

促进县域农业人口转移,让进城农民“落得下”“稳得住”“过得好”。要热忱接纳新市民,加快形成农业转移人口市民化成本分担机制,积极鼓励有一定经济实力和谋生技能的农民、生态功能保护区的移民、生产生活条件恶劣的偏远地区农民有序进城转型发展,引导他们向城镇聚集。城市是广大农民工一砖一瓦垒起来的,要从根本上消除制约人口转移的户籍、土地、住房、社保、医疗、教育等体制机制障碍,提升农业转移人口的获得感和幸福感。

着力提升县城发展品质,推进人民满意的现代化城市建设。要以创造优良人居环境作为中心目标,努力将县域城镇建设成为留住“碧水”和“蓝天”、留住“美丽”和“记忆”的幸福家园。要坚持尊重自然、传承历史、彰显特色、方便生活,科学确定城市空间的功能定位,统筹考虑居住、商务、工业、生态、文化等功能,让居民工作、生活、就学等与居住地尽可能近、出行尽可能短,尽可能提升城市通透性和微循环能力。

增强县域经济竞争力,走好集约节约、可持续的城市发展道路。推进县域新型城镇化发展,要有产业支撑。由于我国城镇体系和产业布局存在结构性失衡,一些县域城镇缺乏产业支撑,成为“穷城”“空城”“脏城”。因此,要用供给侧结构性改革的思维抓好县域经济,大力培育城市经济新的增长点,实现城镇特色产业结构优化升级;选择和培育特色支柱产业,培育市场竞争力强的优势产业、优势企业和优势产品,形成具有县域特色的现代产业体系;要通过二、三产业的发展,拓展城镇消费和就业空间,不断促进县域经济持续繁荣发展。

(作者系省社科院社会学研究所所长、城市发展研究中心主任,研究员)

“五管齐下”,拉长县域经济“短板”

张才道 尹邦友

“十二五”期间,我省县域经济发展基础进一步巩固、活力进一步显现。2015年全省县域经济地区生产总值、县域地方财政收入与2010年相比,均实现了翻番,涌现出了长沙、浏阳、宁乡等一批GDP过千亿元的经济强县(市)。

但与先进省市相比,我省县域经济还存在较大差距,依然是全省经济发展的“短板”,主要表现在三个方面:一是经济规模不大、实力不强。县均生产总值191.8亿元,只有广东的80%左右,低于湖北的204.6亿元;二是产业层次不高、发展方式粗放。农产品加工转化率只有30%左右,工业中能源原材料产业占到70%以上,传统低端业态占主导;三是发展不平衡、协调性较差。纳入考核的98个县市区中有50个是贫困县,其中古丈县生产总值、财政收入分别只有长沙县的1.8%、1.1%。

郡县治,天下安。拉长我省县域经济发展“短板”,须着重在强规划、重转型、兴园区、铸品牌、争创新五方面下功夫。

突出科学引领,加强宏观规划管理。县域经济不是县级经济,战略谋划上要登高望远,路径选择上要与时俱进,坚决克服狭隘的地域观、静态的人口观、落后的层级观、保守的基础观。要围绕“加快转变发展方式”这条主线,以“五大发展”理念为引领,推动县域经济发展升级;要根据资源禀赋和比较优势,把新型工业化、新型城镇化作为驱动县域经济发展的两大引擎,坚持产城融合、协调发展,探索走出科学跨越发展的路子;要牢牢把握“精准发力、精准扶贫”的要求,把加快县域经济发展与全面小康建设、精准扶贫有机结合起来。

突出转型升级,提高县域经济发展质量。一是改造传统产业。引导机械制造业、农副产品加工等传统优势产业改造升级、形成产业集群,提高产业竞争力和市场占有率;鼓励传统产业与现代科技、互联网有机结合,推动实现生产方式的创新;拓展农产品精深加工产业链,在坚持传统工艺、突出个性特点的同时,探索标准化、流水线等现代量产方式的推广运用。二是抓好供给侧结构性改革。要把握好“加法”和“减法”、当前和长远、力度和节奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市场的关系,加快推进供给侧结构性改革,提高县域经济发展的质量和效益。三是打好“特色牌”。特色产业是拉动县域经济增长的强大动力,要引导规划“一县一业”“一乡一产”“一村一品”产业发展布局,培育壮大特色拳头产品、特色支柱产业。四是大力发展旅游业和现代服务业。充分利用互联网技术整合旅游资源,完善旅游设施,提升旅游品质,做好县域旅游整体形象的设计包装与宣传推介。积极发展物流、金融、传媒、信息服务、电子商务、中介服务、咨询培训、托幼养老、就学就医、社区服务等现代服务业。

突出园区经济,打造县域经济发展增长极。充分发挥园区建设的聚集效应,实现产业集聚发展、集群发展、集约发展。一是提升项目品质,着力做大园区经济。坚持把项目作为“发展之本、强县之基、富民之源”,着力引进一批规模性项目。二是培育主导产业,着力做强园区经济。完善园区配套设施和公共平台建设,优化产业环境,夯实产业基础,努力使园区成为县域经济发展的先导区、项目落地的承载区和财源建设的贡献区。三是要创新用人机制,为园区经济提供智力支持。要把懂经济、善管理、有朝气、有闯劲的干部充实到园区干部队伍。

突出品牌建设,促进县域经济跨越发展。当前,县域间的竞争已不仅仅是产业规模和企业数量的竞争,更是科技创新、质量和品牌的竞争。促推我省县域经济跨越式发展,必须在加强品牌培育和建设上想办法、谋出路。一是要引导企业等生产经营主体增强商标意识,鼓励、支持特色产品商标注册和地理标志证明商标申报。二是赋予品牌文化内涵,提升品牌价值,扩大品牌影响力,强化品牌产品市场营销,打造知名品牌。三是帮助生产经营主体解决商标注册和商标保护中遇到的困难和问题。

突出机制创新,提升县域经济发展活力。要把创新作为引领县域经济发展的第一动力。一是用好用足优惠政策。以强县扩权、省直管县等体制改革为契机,科学合理地用好自主权、决策权、审批权,优化经济发展环境。二是抓好镇域经济发展。镇域经济是县域经济的基础和重要组成部分,要进一步创新管理体制、优化产业布局、强化乡村治理,推进镇域经济发展。三是大力发展民营经济。民营经济是县域经济的主体,要引导和扶持民营企业做大做强,支持高成长性的优质特色民营企业扩大企业规模;通过深入开展“大众创业、万众创新”,积极引导企业家、科技人才、高校毕业生、农民工等自主创业、投资兴业。

(作者单位:省农委县域经济发展处)

推进省直管县(市)体制改革的建议

张友良 吕灵华

湖南省总人口为7180万,居全国第7位,辖14个市(州),共122个县市区。与总人口较为接近的江苏相比较,湖南的县多且规模小,且越是经济欠发达的地级市,辖县(市)数量反而越多,“市弱县弱”“小马拉多架车”问题较为突出。

为了释放县域经济活力,培育更多区域经济增长极,加快推进省直接管理县(市)体制改革势在必行。建议从以下几方面着力,加快推进湖南省直管县(市)改革:

调整管理体制。省直管县(市)的改革涉及多方利益调整,为兼顾地级市利益,目前我国省直管县(市)改革的主要模式是维持试点县(市)行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变,由省政府直接领导试点县(市)政府工作,试点县(市)享受地级市一级的经济社会管理权限。但如此一来,客观上形成了省和地级市对试点县(市)的双重领导,造成试点县(市)负担加重、行政效率不高、干部交流受阻等问题。而河南的改革更为彻底,党委、人大、政协、群团组织、司法及管理体制都实施了省直管。

转变政府职能。省直管县(市)改革是对省、地级市、县(市)之间政府职责进行重新划分,试点县(市)自主权扩大,所行使的职能要适应新的变化:一是要以简政放权为核心,实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,激发县域经济社会发展的内生动力,大力发展民营经济,培育新的经济增长极;二是要进一步完善社会服务体系,提高政府服务水平和效率,增强政府公信力和执行力;三是推进城乡行政管理体制一体化,依法探索将部分行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸、行政执法中心下移。

确保扩权直管到位。建议省里出台试点县(市)与原隶属地级市合作规范意见,重点加强两者在土地利用和城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面的统筹协调,防止重复建设,促进市场要素的合理配置和自由流动,实现重大公共基础设施共建共享,优势互补,共同发展,构建互利共赢的新型市县关系。与此同时,试点县(市)与原隶属地级市可尝试建立跨行政区划、跨行政层级的公共服务体系,为深化省直管县(市)改革提供新思路。

打造新的区域经济增长极。对我省现有13个试点县(市),要因地制宜、分类改革和分类指导,努力探索可以充分释放县域经济活力的模式和路径。比如浏阳市作为“强市(长沙市)管强县”的代表,是湖南第一人口大县(市)、第二县域经济强县(市),已从当年的花炮产业一枝独秀,转型升级到如今电子信息、生物医药、机械制造、生态旅游、文化创意等多极支撑,完全有条件成为湘东、湘赣边境区域中心城市,成为新的区域经济增长极。

促进区域协调发展。省直管县(市)体制改革在解放县域经济的同时,也要充分考虑地级市的发展。建议省政府出台针对地级市政府的补偿性、扶植性政策,全面规划地级市的发展走向,切实保障地级市在省直管县(市)体制改革中受益;为缓解试点县(市)对原隶属地级市带来的城市发展的空间约束,可将市县关联度大、离中心城市近的县(市)改为市辖区。如江苏省对苏州下辖昆山实施省直管的同时,将紧邻苏州中心城区、县域经济发达的吴江市改为苏州市吴江区;也可探索将一些中心城市的卫星镇调整为市直管,如东莞市是市直管镇体制。

推进新型城镇化。省直管县(市)体制改革有利于将一批大县、强县、特色县培育成区域中心城市。要通过撤乡并镇、强镇扩权,做大做强镇域经济;通过合并村改社区、统建居民集中区,做大县城,做强中心镇,打造特色城镇;通过土地流转、园区开发、产业集中,促进产城融合,实施城乡统筹,加快推进我省新型城镇化进程。

(作者分别系省委党校教授、省县域经济研究会常务副理事长,省委党校工商管理教研部教授)

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