向构建现代财政制度的目标迈进

　　——在财税体制改革上的思与行

　　财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八届三中全会以来，省委、省政府根据中央关于建立现代财政制度的重大部署，结合我省实际，按照为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现湖南长治久安提供有力的财政制度保障的要求，积极推进财税体制改革，在改进预算管理制度、理顺财政体制、强化支出绩效管理等方面推出了一系列新的改革举措。目前，我省财税体制改革正在有力有序向前推进，财税体制机制逐步焕发新的活力，为全省经济社会又好又快发展提供了有力保障。

　　完善收入征管机制

　　1994年以来，我省实施了以“分税制”为重点的一系列财政体制改革，对推动全省经济发展与财力增长起到了积极作用。但随着形势的发展变化，我省财政出现了一些新的矛盾和困难，特别是收入增长放缓与支出刚性增长的矛盾日益凸显。在新一轮改革中，我省把做大做实财政收入“蛋糕”作为重要任务，着力改革完善收入征管机制，促进财政收入总量质量双提升。

　　——狠抓收入质量。没有水分的财政收入才是真金白银。为此，在编制2014年预算时，我省将收入预算改为“预计增长12%左右”，变约束性为预期性，淡化了对收入任务的考核。调整了政府绩效考核中的收入指标，由过去重点考核收入增幅，改为重点考核收入结构和质量。开展了收入质量专项检查，督促有问题的市县限期整改，整改不到位的一律按比例扣减转移支付。通过这些措施，初步遏制了乱收费、收过头税和其他虚增财政收入的行为。

　　——科学涵养财源。经济增长是财政增收的源泉。为增强经济的“造血”功能，我省坚持创新财源涵养模式，认真落实支持重点产业发展的财政政策措施，加大对移动互联网、文化创意等新兴产业的扶持力度，重点培育壮大市场主体、加强人才引进和培养、支持企业科技创新、促进产业集聚发展，通过支持经济转型升级来促进财政增收增效。

　　——稳步推进税制改革。税收是政府收入的主要形式，是实施宏观调控和收入分配的重要工具。中央新一轮税改重点锁定增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税等六大税种。按照中央的统一部署，近年来我省稳步推进税制改革，先后在交通运输业、部分现代服务业、铁路运输和邮政业、电信业实施营改增试点，减轻了企业税负，带动了产业转型升级;对铅锌矿石、石墨资源税实行从价定率征收改革试点，促进了资源节约和高效利用。同时，我省还密切关注消费税、环境保护税、房地产税等税改动态，认真做好前期准备工作，积极争取有利结果。

　　——清理税收优惠政策。厘清政府与市场关系是建立现代财政制度的内在要求，凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出;凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。从年初开始，我省开展了各类财税优惠政策的清理工作，着力治理影响公平竞争的税收返还、税收减免缓交、低价供地等行为，制止人为制造的税收“洼地”。在清理中明确要求：对有明确期限的财税优惠政策，到期停止执行;对未明确时限的，设定政策终结时间点，建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制。

　　深化预算管理制度改革

　　预算管理是现代财政制度的基础。近年来我省按照完整、规范、透明、高效的目标，积极改革预算管理制度，改进预算管理技术，加强和改善财政宏观调控，使预算的“账本”越来越透明，预算管理越来越科学。

　　——账本“公开化”。唯有公开，才有透明。我省把预算公开摆在预算管理制度改革的首位，大胆探索公开的范围、层次、内容和形式，不断加大公开力度。我省预算公开包括两个层次：一是按照“全、细、严”的要求推进部门预算和“三公”经费公开。“全”，就是公开范围实现全覆盖，除涉密部门外，公开范围由省政府序列扩大到所有省直单位，无一例外;“细”，就是公开内容今年细化到“款”级科目，有条件的细化到最末一级“项”，明年开始全部细化到“项”级科目，“三公”经费要详细说明具体开支情况;“严”，就是省直部门统一在7月18日公开，并以各部门门户网站为主要公开载体。二是按照“全目录、全文件、全过程”的要求推进专项资金公开。“全目录”，就是今年年初预算安排的116项省级财政专项资金清单，全部向社会公开;“全文件”，就是中央和省安排的农林水、教育、医疗卫生与计生、社保就业、住房保障、节能环保、科学技术、文化体育与传媒等8大类重大民生政策性资金分配结果原文公开;“全过程”，就是20项重大产业类专项资金试行全过程公开，即制度办法、申报流程、评审结果、分配结果、资金绩效“五公开”。

　　——预算“全口径”。实行全口径政府预算管理是建立现代财政制度的基本前提。我省人大在全国率先通过决定，加强政府全口径预算决算审查监督。从今年起，省政府按照全口径预算管理的要求，明确政府收入和支出范围，将全部收入和支出纳入预算，建立包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预算体系，确保“四本预算”之间相互衔接和资金统筹，实现横向到边、纵向到底的预算全覆盖。

　　——跨年“调丰枯”。改进预算管理和控制方式，关键是建立跨年度的预算平衡机制。为克服以往税收丰年该收不收和税收枯年又收过头税的问题，我省根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，着手建立了跨年度预算平衡机制，设立预算稳定调节基金，以丰补歉，以盈补亏。若超收，就转入预算稳定调节基金或用于化解政府债务;若短收，就通过调出预算稳定调节基金或其他预算基金、削减支出弥补缺口。

　　理顺省以下财政体制

　　“郡县治，天下安。”市县一级财政是全省财政稳定的基础和保障。为克服过去政府事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范的问题，我省从理顺省以下财政体制入手，着力理顺政府事权与支出责任，在此基础上规范各项配套政策，让省市县各级政府的权责利关系更加科学明晰和平衡匹配。

　　——省与市县“确权”。明确省与市县的事权，目的就是要解决“谁来干事、谁来掏钱”的问题。为厘清事权与财权关系，我省在转变政府职能的基础上，根据中央统一部署，正在探索研究省与市县的事权划分和支出责任。今后，对由本级独立承担的事权，由本级统筹财力安排，承担支出责任;对各级共同承担的事权，合理确定省、市、县资金分担比例。同时，完善转移支付制度，加大对贫困地区、革命老区、民族地区和生态功能区的倾斜力度，探索建立区域、流域和要素一体化的生态补偿转移支付体系。

　　——省为市县“减负”。过去专项资金配套过多，导致市县财政负担过重，很多项目的资金配套成为“无米之炊”。为解决这一问题，我省积极改进和完善省对市县的配套政策，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。同时，省财政“让利”给市县财政，下放华菱集团及附属企业主体等企业的税收。

　　——省对市县“预警”。政府性债务规模一旦失控，将引发财政金融风险。为增强财政金融安全，我省积极探索对政府性债务实行预警管理。规定县级以上人民政府在预算年度内举借的政府债务规模，不得超过省财政厅下达的债务规模额度。对综合债务率在100%至150%的市县实行黄色预警;对综合债务率超过150%的市县实行红色预警。列入红色预警的地区，不得新开工由财政资金偿还的基本建设项目，不得新增公用经费支出。同时将政府性债务管理纳入领导干部经济责任审计范围，改变“新官不理旧账”的局面。今年来，我省已对12个市、县实行了预警管理。

　　强化支出绩效管理

　　湖南是人口大省、财政弱省，如何使有限的财政资金发挥出更大使用效益十分关键。为强化财政资金绩效，我省在改革中积极构建绩效评价、资产管理、投资评审、财政监督、政府采购、国库集中支付与预算管理有机结合的“六位一体”管理新机制，努力把财政的每一分钱用好、用活、用出成效。

　　——在整合和规范上着力，集中财力办大事。整合、规范财政专项资金，可以放大有限资金的聚集引导作用，起到“四两拨千斤”的效果。在整合方面，我省重点是整合专项转移支付，严格控制引导类、救济类、临时性专项。今年，中央专项从220项减到150项左右，省级专项则压减到了126项，2015年将进一步压减到100项以内，将资金性质和使用方向相同的中央补助专项资金和省级财政专项资金统筹使用，形成合力，努力将公共资源配置到最需要的领域和环节。在规范方面，我省围绕规范财政专项资金的设置、分配、审批和监督管理，探索建立竞争性分配机制。省政府出台《湖南省省级财政专项资金分配审批管理办法(试行)》，规范现有存量专项资金、新设专项资金管理，并对所有专项资金分配先定办法、后分资金，压缩资金分配自由裁量权。今年10月，我省公示了第二轮(2014-2016年)特色县域经济重点县名单，共评出农副产品加工产业重点县、特色制造产业重点县、文化旅游产业重点县各3个，通过竞争性资金分配提升了项目实施效益。

　　——在联动和盘活上改进，避免资金闲置。加强预算与国库的联动，盘活财政存量资金，可使预算资金尽快形成支出、发挥效益。在“联动”方面，我省及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付;建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，提高年初预算到位率。在“盘活”方面，我省将支出进度和结余资金作为资金分配的重要依据，盘活财政存量资金;建立结余结转资金定期清理机制，加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域;加快转移支付预算提前下达进度，省级对市县转移支付在今年底前将下达60%以上，其余除一些需按进度安排的资金外，2015年6月底分配完毕。

　　——在监督和绩效上出招，把有限的资金用在“刀刃”上。开展财政监督和绩效评价结果运用，有助于准确把握财政政策效应、合理配置财政资源、提高资金使用效益。我省突出加强新型工业化、战略性新兴产业、开放型经济等重大产业类专项资金的绩效管理，做到有目标、有跟踪、有评价、有应用。在监督方面，主要是把监督关口前移到预算编制环节，由以前的事后查，改为事前、事中、事后全过程监督;推动政府采购转型，实现从程序导向向程序与结果导向并重转变，使采购单位、代理机构、评审专家等多方主体相互制衡，确保采购的产品既便宜，又优质。在绩效方面，主要是各级财政部门把绩效评价结果作为调整支出计划、完善财政政策和编制预算的重要依据。对绩效好的财政项目资金予以表扬，并对下一预算年度的同类项目优先安排;对绩效差的项目进行通报批评，并对下一预算年度同类项目资金予以调减或取消，确保用最少的钱产生最好的效果。

　　一年来，我省勇于向财税体制中存在的弊端开刀，完善了体制机制，提升了资金效益。可以预见，随着财税体制改革的深入推进，我省财政这个经济社会发展的“大管家”，必将为我们建设美丽富饶的湖南提供更加有力的保障。

　　(省委宣传部理论处供稿)